任进：法治政府与行政执法（12）

（三）改进和创新执法方式。概括起来就是四个结合、四个转变

第一个，坚持管理和服务并重，一方面我们要通过管理来维护社会经济秩序，另一方面还要为相对人提供服务，为市场主体的公平竞争创造良好的发展环境。第二个，严格执法和柔性执法相配合，严格执法就是按照《行政强制法》和《行政处罚法》的规定，实施行政处罚、行政强制，加强监管。柔性执法，比如说行政指导，行政指导表现为通过说服、教育、示范、告诫等方式，来要求当事人做好执法的配合工作。我们过去对强制性的执法手段强调得比较多，执法就是处罚，这种观念比较普遍，实际上，行政机关在行使行政处罚的过程中，如果通过柔性执法的方式，比如说行政告诫，甚至行政奖励这种行为，我们可以更好地发挥相对人在参与行政执法过程中的配合作用，来更好地实施我们的行政执法行为，实现法律效果和社会效果的统一。第三个，要做好处置和疏导并用。第四个，要把法律效果和社会效果很好的结合起来。通过这四个方面的结合，来改进和创新我们的执法方式。 

四个转变，第一个，把分散执法转变为相对集中执法、综合执法。这项工作在北京市已经开展了多年，而且取得了很好的成果，已经在城市管理、文化市场方面实现了相对集中执法，在有些地区也进行了综合执法。第二个，要把粗放的、低效的管理转变为精细化的、高效的管理。第三个，要把突击的、运动式的管理变为经常性的、持续性的管理，过去我们搞了一些突击式的行动，比如说“狂飙行动”，在某一个时期内取得了非常好的社会效益，执法效果也非常好，但是从严格依法办事的角度来说，如果想要取得长效性的法律效果和社会效果，就应该更好、更多地运用经常性的、持续化的管理。第四个，把事后的被动管理转变为事前的主动预防管理，基层执法部门要和管理部门更好地配合，把事后的处罚和事前的预防结合起来，减少引发违法行为的体制性和机制性的障碍，实现源头管理。

（四）严格规范文明执法

党的十八大的报告明确提出，要严格规范公正文明执法行为。这就要求我们加强程序制度建设，细化执法的流程，明确执法的环节和步骤，保障程序公正。另外，还要平等对待相对人，同样的事情同样处理，采取的措施和手段要适当，尽量避免对相对人造成的损害。 

我们知道，行政机关除了要依法行政之外，还有合理行政的要求，就是行政机关采取的措施和手段要适当，这是第一。第二，要尽量减少对相对人造成的损害，但是前提是在符合行政目的的前提下，一个行政行为，如果能够采取多种形式实现行政目的，那么就应该采取那种最小损害的方式。第三，细化量化自由裁量权，避免执法的随意性。这方面我们已经做出了很大的努力，比如，交通运输部已经制定了这方面的一些要求。第四，根据各类违法行为的违法程度，综合考虑当地经济社会发展水平、相对人承受能力和消除社会危害是否及时等因素来确定相应的处罚裁量标准，并及时向社会公布。第五，证据确凿。按照《行政处罚法》的规定，行政处罚必须要以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度相适应，《行政复议法》规定，如果行政机关做出的行政行为，事实不清、证据不足，那么就可以撤销、部分撤销或者确定违法，《行政诉讼法》也是这样，如果证据不足、事实不清，那么就可以撤销、改判或者责令重做，所以说行政机关做出行政处罚，必须严格按照《行政处罚法》的要求，如果没有违法的事实，就不能做出行政处罚。那么，怎么样认定违法事实呢？就一定要证据确凿，所以说要树立证据意识，健全行政执法的调查规则，规范取证的行为，坚持文明执法，不得粗暴对待当事人，不得损害执法对象的人格尊严。我们看到有的地方把违法人员游街，这实际上就侵犯了别人的人格尊严，都是严格禁止的。 

因此，要加强执法队伍建设，只有具有较高素质的行政执法人员，才能在执法中有效避免执法的简单粗暴，避免机械理解和死板适用法律条文，曲解或者完全背离法律的目的、法律的精神，滥用职权。所以，行政执法人员的法律知识水平和法律素质非常重要，我们实行行政执法主体资格合法性的审查制度，严格执法人员持证上岗制度和资格管理制度，狠抓执法纪律和职业道德教育，提高执法人员的整体素质，加强执法队伍建设。

除了要提高行政执法人员的素质之外，还要提高全社会的守法意识和相对人的守法观念。现在整个社会的法治化程度不是很高，守法的氛围还没有完全形成，那么，在这种情况下，就要求我们行政执法机关要严格执法，实际上我们遇到了很多的困难，相对人不理解、不支持、不配合的情况非常严重，所以，还是要加大普法力度，让相对人提高守法意识，为全社会法治化水平提高创造条件。如果相对人的法治观念比较淡薄，他不配合，他不接受处罚，也会影响到行政执法人员的行政执法行为，所以都必须注意。