机构改革和职能转变的放权

迟福林：我就政府转型改革和大家做一个讨论。这是简要的提出三个问题，和大家做一个交流。第一个问题，政府转型改革到底面临哪些突出的挑战。第一句话，能不能实现以内需为支撑，保持7—8%的中速增长，我们能不能到2020年，我们的最终消费到60%。我们的居民消费率从不到35%提高到50%左右，实现这样一个以内需为支撑的增长的关键在于，政府主导型经济增长方式的改变。第二句话能不能以人口城镇化，或者能不能形成人口城镇化的基本格局，从而走向公平可持续发展 ，就是现在人口城镇化的水平大概只有35%左右，到2020年能不能提高到50%左右，大概从规模化还差10个百分点，也叫初步接近。这个直接取决规模城镇化向人口城镇化的转型和改革。我们知道这个关键尤其改变地方层面的真章主义的政府倾向。第三句话，能不能实现中等收入群体的倍增，也就到2020年使我们中等收入群比从现在23%增加的40%左右，从现在3.2亿人增加大6亿人左右。如果达到这样的目标，他就奠定我们经济社会转型的具有决定基础的因素。毫无疑问要实现这样的目标取决于政府能不能真正成为一个发展型政府，取决于与政府在推动结构性改革方面，到底有多大的动作，多大的力度。所以由此说来总的概括就是以政府改革来带动全面改革，并且要把政府的转型改革，作为改革顶层设计的重点，这是我们发展转型的现实的越来越紧迫的要求。第二个大的挑战就是政府转型改革面临的问题仍然比较突出。四个方面。第一政府职能转变之后，政府主导型的经济增长方式的特征仍然突出。比如说前几年应对危机的某些政府的干预手段，某些有常态化的倾向，突出表现在行政权力的扩张倾向，基层政府层面的真章主义政府倾向。第二个问题，决策权执行权监督权不分，权力结构不合理的矛盾突出。第三局话中央地关系尚未理顺，以总量导向的中央地方关系的矛盾问题逐步增多。第四个问题，政府自身建设的矛盾问题比较突出，以部门利益行业利益地方利益为主要提特点的政府自身利益倾向，有一定的普遍性。在这样一个背景下，我们面临着的挑战就是政府转型改革确实到了多方面破题的时候，比如第一理顺政府市场与市场关系为重点来改变政府主导的经济增长方式，以公共服务为中心，推进政府职能的根本性转变。

第二按照“十八大”报告确保政策执行权监督权相互制约又相互协调的要求，以深化大部制改革为重点，调整优化权利结构和权利运行机制。  

第三以公共服务为导向，调整中央地方关系，逐步将中央和各级地方政府之间的公共服务职责明确化、法定化可问责，并由此规划各级政府的财力配制。

第四以公开透明为重点推进政府自身建设。努力走出一条以阳光政府带动廉洁政府、责任政府和法治政府的新路子。

这是我想讲的简要的提出第一个问题，到底政府转型和改革面临哪些现实的挑战。

第二个大问题政府职能转变的重点在哪里，或者面临哪些重大任务，毫无疑问职能转变是政府改革的核心。问题在哪里呢？就是说这么多年来我们一再强调政府职能转变，为什么总体说成效不大理想？我的考虑是关键在于如何优化行政权力结构尚未实现实质性破题。这里面有相关部委的，我以现实为例，比如说我们的综合部委，既负责国家宏观政策、中长期发展规划的重要职能，又具体负责重大项目的审批，还要负责价格监管和市场稳定。这样一种权力配制，使其不能不把很大精力放在重大项目的审批上，放在短期的市场稳定上。

第二我们有很多专业部委，我们有些专业部委本来应该成为某方面的决策的主体，但是由于部分决策权集中到相关的综合部委，他主要偏重于具体的资源分配和相关审批，这样就不能不使起其决策主体的特色不突出而执行结构的特点突出。另外决策权、执行权、监督权不分也给权力行动留下很多的空间。所以综合各方面看，政府职能转变的深层次问题是调整优化权力结构，怎么调整优化权力结构，我概括六个字：放权，分权，限权。

什么是放权？刚才王一鸣和魏杰教授都谈到，我的概括就是以增强市场和社会活力为目标实现政府放权。因为我们知道解决政府和市场的关系，正像魏杰教授讲的，关键是政府向市场放权。大幅度削减行政审批权，在更大程度和更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。社会管理创新实质上是政府管理社会方式的创新，所以解决政府和社会的关系，关键也要从行政控制形的这样一个方式，逐步转向社会的公共治理，这个关键也在于政府要向社会放权，在激发社会活力的基础上来创新社会管理。也包括向地方放权。

第二什么是分权？就是以全力有效制约和协调为目标实现政府分权。从十七届二中全会到“十八大”都明确的把决策权、执行权、监督权既相互制约又相互分离，作为行政体制改革的基本要求，并且“十八大”报告把它作为行政体制改革的七大要点之一。所以建立行政范围内这样一种分权体制，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，按照十七届二中全会和“十八大”报告的要求来看，第一我们前些年大部制改革往前走了一步，但是在权力结构优化调整上，尚未有重大突破，甚至可以说在某些方面还没有破题。第二这样一种行政范围内的分权，它是一个涉及权力结构的调整优化，我建议需要尽快形成总体方案，成熟一个推一个。

什么是限权？我的概况是以权力运行公开透明为目标、实现坚决政府权。那么有三个大的要点。

第一建设一个透明的政府。我们一直讲阳光政府，什么是透明的政府？政务公开，预算公开，司法公开，包括官员财产公开。今天早上看到国务院公布的政务公开到明年六月份要提出方案和抓落实，这属于是研讨会，我觉得这个时间还有很大余地要往前提。到明年六月份在提出，也就是到2014年6月份提出政务公开，和现实的改革和社会对政府改革的需求应该说还有很大的差距。

第二加强严格的行政监管。

第三是社会的监督。

只有把以权力监督权力和社会监督权力相结合，我们才能找到除了法治以外的一条把权力关进制度笼子里的有效途径。现实生活中的一些例子也反映出来，权力监督权力在现实的情况下是有限的，而把权力监督权力和社会监督权力结合起来，产生的效果就大不一样。

最后第三个大问题，这次机构改革的特点就是刚刚魏教授讲的，怎么样以放权为重点来破题政府职能转变。我的看法是这次国务院机构改革和职能转变方案最突出的亮点就是两个字，放权，在分权和限权上还是有限的，在放权的问题上应该是这些年很突出的亮点。既提出原则上的要求，也提出了某些具体上的措施。

第一推动政府向市场放权，激发市场活力，有四个方面的要点。

第一，进一步减少经济领域的行政审批权。这里提出一个最重要的问题是主要不在于设置行政审批，最有效的办法是加强市场监管，对事前的控制审批为事后的有效监管。从这样一点出发，提出了很多减少行政审批包括工商登记制度等等，都提出了具体任务。

第二推动垄断行业的经营权向社会资本放开。这次铁道部并入交通运输部，表明铁路行业的政企分开开始迈出步子，但是大家讨论，有的说这样的改革可能比原来改革形成的效果更坏，但是我想最重要的在于能不能在政企分开的前提下来打破垄断，建立有效的竞争机制。

第三个减少资源要素价格的行政控制权。这个刚才一鸣也讲到了。

第四个减少过多通过产业政策干涉企业的行政权力。刚才都提到了光伏产业面临的问题，这对我们的产业政策需要做一点反思，主要依靠优惠政策发展起来的企业很难长久。所以减少过多通过产业政策干预企业的行政权力，才能强化市场竞争机制，在促进经济转型中有效作用，必须保留有些产业政策也应当建立在市场竞争的基础上。

第二个放权就是推动政府向社会放权，激发社会活力创新社会管理体制。我想在三个方面有亮点。

第一个亮点是向社会公益组织放权。比如向民政部门登记，实行备案制，改变双重管理格局，这双重管理格局的改变是一个历史性的突破，使这一类的社会组织尽快的走向自愿发起、自选会场、自筹经费、自聘人员、自订活动、自主会晤这样一个方向发展，这样使社会的发育能承接政府某些行业管理职能的转移。

第二个就是像枢纽型的社会组织放权。比如说我们的工会、妇女联合会等等，这些组织如何在去行政化的前提下，来建立完善的法人治理结构，使之逐步成为公益性、专业性、独立性的社会组织，这样我们可以走出一条公共服务与社会管理有机结合的新路子。

第三个就是向基层社区放权。真正的将我们的社区打造成为基层公共服务和社会管理的重要平台。

放权第三个亮点也提出推动政府向地方放权，我点个题，比如说进一步下放、生产投资、经营活动审批权，第二个进一步下放中观管理的决策权，这是首次提出来的，未来的改革方向是尽可能将中观的管理权下到省一级。把中央政府的决策负担降下来，更多把精力集中到事关长远和全局的中长期战略职能上，做好中央层面的宏观经济管理调控，第三个是进一步下方财政管理权，提出了建立一般性转移支付制度，培育地方税种，重点强化市县一级的财政管理权等等。

我想从我们交流探讨的层面来看，政府的转型改革，应当是改革攻坚的关键和重点，这句话06年提出来并列入到国家十一五规划，但是前些年的时间看，我们在这方面并没有实现很大的突破，这里面有多方面的原因。但是既然是一个交流会，我想用一分钟说一下，其中包括我们发展理念要随着社会发展阶段的变化而作出调整，比如说我简要提四个问题。

我们在政府的发展理念上第一是以经济建设为中心，还是以公共服务为中心来促进政府的转型。毫无疑问在市场经济体制下，在市场主体基本形成的背景下，政府把公共服务做好了，企业社会才能把经建设中心的大环境创造好了，才能够集中精力来做好经济建设层面的事情，所以政府公共服务中重心的转型，是确保全社会经济建设中心的一个基本的保障和前提。

第二我们在经济运行方面是坚持政府主导下市场的有限作用，还是坚持坚持市场主导下政府的有效作用。

第三我们在发展导向上，是继续坚持某些国富优先做大总量的导向，还是坚持民富优先来藏富于民，形成以内需为支撑的公平可持续发展的新局面。

第四我们是继续坚持我们过去投资拉动型的方式，还是实现消费创新驱动型增长方式，实现投资与消费的动态平衡，使得我们这些投资不是产能过剩。所以政府的转型改革因素很多，但是理念的转变理念的变革尤为重要。提出这些问题供大家交流、供大家参考。