“国家治理”新思路（2）

国家治理：两种权力的分野

在理解国家治理能力问题上，美国加州大学迈克尔·曼教授对两种权力的划分富有启示。他把政治权力划分为专断性权力（despotic power)与制度性权力(infrastructure power，国内亦译为基础性权力、建制性权力）。国家在行使专断性权力时，无须与社会协商，可以独断专行。因此，专断性权力的基础是强制力，决策过程可能比较迅速，运行方式是自上而下式的。尽管专断性权力看似一种“雷厉风行”的权力，却存在两个问题：一是这种权力具有较高的随意性，权力执掌者甚至可能“为所欲为”，这与现代国家要求的科层制管理和稳定预期会发生冲突；二是这种权力更有可能做出社会不欢迎的决策，这样就容易遭到社会的抵制甚至反抗。

反之，国家在行使制度性权力时需要与社会协商，需要征得社会的同意和寻求社会的支持。因此，制度性权力的基础是国家与社会的有效互动，以及被治者的合作与服从，运行方式则是自下而上式与自上而下式的结合。尽管国家在行使制度性权力时决策过程看似缓慢，但由于决策过程中存在国家与社会的有效互动，重要决策事先已得到社会的多数支持，其执行效能与效率便会大大提高。

在古代世界，一些貌似强大的传统君主制国家拥有的其实是较强的专断性权力。这种专断性权力固然展示出强大的威慑力与巨大的能量，但由于无法与社会形成稳定的良性互动，往往无法形成可持续的治理能力。反之，现代民主法治国家更多地依靠制度性权力，这种权力要求构建政府与公民的正确关系，其基本特征应该包括：统治应基于被治者的同意；政府应对社会具有良好的回应性；政策应反映公民的需要与诉求。因此，现代国家的治理能力建设应该着眼于制度性权力，而非专断性权力。

以征税为例，专断性权力的做法是国家单方面确定税率。由于政府无须与社会协商，其长期趋势可能是税负不断加重。此种模式下，由于社会与国家缺少正式的互动机制，社会的反应只能是消极的抵制或抗争。如果国家的专断性权力足够强大，最终税率可能会高到社会难以承受的程度，其直接后果是“掠夺型统治”与经济衰败。而制度性权力的做法是征税首先需得到社会的同意，并由国家与社会协商确定税率。这样，一方面更有可能确定一个较为合理的税率，另一方面社会成员更有可能服从既定的税则。这样才算是在征税问题上实现“国家治理体系”与“治理能力”的“现代化”。

再以公共服务为例，专断性权力的做法是国家单方面确定提供公共服务的数量与质量。一个可能的长期均衡是国家只提供不致妨碍其统治的最低限度的公共服务。例如，古代君主大规模修筑道路并非是出于其国民出行便利的考虑，而是为了快速调遣军队的需要。这样，社会很可能会面临基本公共服务的短缺。而制度性权力的做法是国家与社会协商确定政府提供公共服务的数量，这就能更好地反映社会对公共服务的需求。在现代社会，有效治理的重要标志就是政府提供必要且充足的基本公共服务。这里也可以看到制度性权力与专断性权力的分野。