“国家治理”新思路

11月12日，中共中央十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标”包括“推进国家治理体系和治理能力现代化”。治理能力尽管作为学术概念早已出现，但还是首次进入中共中央文件。会议公报还多次使用“治理”、“社会治理体制”等字样。

早在16年前，世界银行出版的《变革世界中的政府（1997年世界发展报告）》就聚焦于治理问题。世界银行认为，“善治（good governance）”或“有效治理”是一个国家—特别是发展中国家—实现发展的关键。而实现有效治理需要相应的治理能力。因此，实现“治理能力现代化”是一个非常重要的问题。

旧体制的思想遗产

如何理解国家治理能力呢？不少人对此存有误解。比如，有一种观点认为，政府的职能范围与权力的控制范围越大，国家治理能力就越高。这种观点实际上是旧的计划经济体制与全能主义国家治国思想的遗产。他们在潜意识中认为应该建立一个无所不包的国家—政府既能控制政治领域，又能控制经济、社会、文化与思想领域。这种国家形态尽管曾经在20世纪出现过，但都无法实现长治久安的治理。这类国家的治理能力是不可持续的。

《变革世界中的政府》也提醒发展中国家：政府擅长的事情是有限的，而有效政府的关键在于做好政府擅长的事情，而不是无限扩大政府掌控的范围。该报告开头即提出，为了实现有效治理，首先需要确定政府的“作用应该是什么”，政府“能做什么和不能做什么”。认识到政府不能做什么，恰恰是现代治国思想的智慧。

第二种观点认为，政府的自由裁量权越大，国家治理能力就越高。他们甚至认为，政府权力受到约束会削弱治理能力。这也是一种典型的误解。从历史上看，绝对主义国家的自由裁量权要高于立宪主义国家，传统君主国政府的自由裁量权要高于现代民主法治国家，但实际上前一类国家的治理能力是高度不稳定的，而且通常都会不断弱化。

在最近曝光的返乡6次办理护照的事件中，江苏某县公职人员就随意行使自由裁量权，结果是削弱了治理的有效性。在此类事件中，公职人员的自由裁量权越大，就越有可能损害公民的权益，也越有可能创造寻租与腐败的机会。而凡有过此种经历的公民容易对政府部门产生不满，甚至丧失对政府的信任。两者都可能会削弱国家治理能力。

甚至还有第三种观点认为，各级别领导人的个人权力越大，国家治理能力就越高。有效的治理能力当然需要一个有效能的行政部门，但这并不意味着该部门领导人的个人权力越大越好。反腐败中落马的一些所谓“政治强人”都昭示着：无论是哪个级别的领导人，一旦个人权力过大、不受约束，都有可能破坏政府的正常功能与行政的有序运作，结果反而是损害了治理能力。