以新型城镇化破解土地财政沉疴

12月3日举行的中共中央政治局会议提出，要走新型城镇化道路，出台实施国家新型城镇化规划。会议同时要求，用好第二次全国土地调查成果，积极稳妥推进土地管理制度改革，在全面考虑土地问题复杂性的基础上，进行周密周全的制度和政策设计，统筹谋划好土地管理制度改革。这意味着，改革箭在弦上，“土地财政”这一中国城镇化进程中的特有现象，走到了天尽头。

中国特有现象

“土地财政”不仅指地方政府对土地出让收入的严重依赖，还包括地方政府以土地为信用基础，依靠土地抵押设立融资平台而进行的各类融资活动。

从历史角度看，各国工业化和城市化都需要大量原始资本来启动。原始资本积累的方式不同，工业化和城市化的模式也不同。相对早期资本主义国家通过掠夺本国居民和海外殖民扩张来完成资本的原始积累，国际国内环境决定新中国只能选择“计划经济”模式，通过农业为工业化提供剩余的方式促进经济的发展。到20世纪80年代，当农业为工业化资本积累提供剩余的这一使命完成后，我国又通过市场化改革，赋予工业自身积累资本的能力，保持了工业化的顺利推进。

各国经济发展经验表明，工业化与城镇化存在着一种互为联系、相互促进的关系，工业化是城镇化的加速器，城镇化是工业化发展的必然结果。但为了保证工业的优先发展，我国走了一条工业化超前、城镇化滞后发展的道路。不仅通过户籍制度阻碍了乡村人口向城镇的转移，还曾采取了反城市化的措施，动员甚至强制城市人口大规模向农村转移。这就导致我国的城镇化长期以来在低水平上停滞不前，越来越成为影响经济社会持续发展的主要矛盾和问题。

基于我国国情和经济社会发展态势，党和国家不失时机地提出了推进新型城镇化发展战略。这无疑是一个正确的决策。但与工业化相比，城市化快速推进需要更多的资金来启动，这是农业和工业无能为力的。这样，为城市化快速积累资金的重任就历史性地落在计划经济确立的城市国有土地和农村集体土地上。借助市场机制，不仅可以将土地直接转化资本，而且开创了一条以土地为信用基础，服务于城镇基础设施建设和产业发展的融资渠道。这就是促使地方政府走向“土地财政”的制度基础和历史机遇。