以普惠导向深化农村金融改革（2）

杜晓山在“2006年中国金融论坛”上，针对西部贫困地区的小额信贷发展，首先提出“普惠金融”的概念。[1]他认为，普惠性金融体系框架认同的是将包括穷人在内的金融服务溶入于微观、中观和宏观三个层面的金融体系，普遍惠及被排斥于金融服务之外的大规模的贫困和中低收入客户群体。与此对应的农村金融体系改革，发展目标应是建立满足或者适应农村多层次金融需求的，功能完善、分工合理、产权明晰、管理科学、监管有效、竞争适度、优势互补、可持续发展的普惠性完整农村金融体系。但是普惠性金融体系建设，尤其是针对贫困群体的金融服务面临三个主要的挑战：一是为大规模弱势群体的金融需求扩展高质量的金融服务(规模);二是不断拓深更贫困和更偏远地区的客户群体(深度);三是降低客户群体和金融服务提供者双方的成本(成本效益比)。

焦瑾璞在2009年出版了《建设中国普惠金融体系——提供全民享受现代金融服务的机会和途径》一书，[2]书中作出如下表述：“如果要为目前普惠金融进程作一个定性描述，就是当前我国处于‘巩固和完善小额信贷’的阶段。”焦瑾璞表示，建设普惠金融体系包含两层意思：一是从广度和深度上推进微型金融，推动金融市场向更加贫困和更加偏远的地区开放，并提供种类丰富、价格合理的金融产品;二是不再将微型金融边缘化，将其视为国家金融系统的必要组成部分。金融服务走向农村应成为未来金融改革的目标之一。

韩俊是在政策研究部门最早倡导普惠金融的专家之一。韩俊在2008年提出，普惠金融体系是国外广泛使用的一个概念，基本含义是：能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，尤其是要为目前金融体系并没有覆盖的社会人群提供有效的服务。[3]毫无疑问，我国目前农村金融体系离普惠金融体系还有很大距离，主要表现是正规金融在农村金融市场的渗透率和覆盖面远不能满足农户和农村中小企业的需求。主要依靠现有商业银行和农村信用社，不可能解决有效服务“三农”发展的金融需求问题。

在专家学者的推动下，中国在创建普惠金融体系的政策上，出现了重大进展。2009年4月，联合国开发计划署(UNDP)与中国人民银行、商务部、国家开发银行四家机构在京联合启动了在中国构建普惠金融体系的项目，召开了组建“普惠金融协调委员会”的预备会议。2010年初，中国人民银行牵头的“普惠金融协调委员会”在北京正式成立。农村是发展普惠金融的重镇，2010年以来，中央一号文件和银监会不断推进以“消除金融空白乡镇”、“基础金融服务全覆盖”为标志的普惠金融政策实施。可以预期，伴随“排斥性增长”方式向“包容性增长”方式的转变，农村金融市场目标正在发生巨变，尤其是基础金融服务，正在向普惠化方向转变，这将是一个根本性的趋势转变。

目前，存、放、汇等“基础金融服务”①的公共服务属性在理论和政策层面均已得到认可，“基础金融服务全覆盖”的普惠化目标已开始实施。但是在实践层面，如何判分这些纳入普惠金融体系的基础金融服务，排定其优先序，设定普惠化方式，仍是一个技术难题。依照基本公共服务“基础性、广泛性、迫切性和可行性”的四个标准，基础金融服务与义务教育、公共卫生、基本社会保障等相类似，也具有基本公共服务的相关属性。伴随惠农政策，尤其是伴随基础金融服务均等化和银监会消除金融空白乡镇等诸多政策措施的出台，基础金融服务在农村的公共服务特性进一步得到确认。依照国家基本公共服务均等化的原则，普遍服务和均等服务将成为农村普惠金融体系建设的重点。