他山之石——国外城市群如何“大而不臃”

巴黎鸟瞰图，可以清晰地看到南北穿过大凯旋门的城市中轴线

——京津冀一体化系列报道之国外借鉴篇

提起东京、首尔、巴黎这些大都市时，人们的第一反应恐怕就是“大”——虽然庞大，却不显得“臃肿”。这其中的“秘诀”就在于，作为中心城市，它们拥有规划较为完备的“首都圈”。这些周边城市或地区，与中心城市形成了“都市圈”，不仅疏散了中心城市的人口，缓解了交通压力，还与中心城市在功能上形成互补，有效缓解了首都“肥大症”。

国外城市群如何为核心城市减负

周边省市与北京协调发展、为首都减轻负担，成为京津冀一体化发展的核心议题之一。其实，国外著名的以首都为核心的城市群如东京都市圈和首尔都市圈，在分散城市功能、为首都“减负”方面，都有许多成功的经验值得借鉴。

日本通常所谓“首都圈”是指东京都、埼玉县、千叶县和神奈川县这“一都三县”，狭义上的东京则仅指中心城区的23个区，所谓“首都功能的分散”主要是指从这23个区向外分散。由于城市功能过去主要集中在中心区，东京也曾面临交通拥堵常态化的问题，通勤过程甚至被称为“通勤地狱”。

为此，东京先后建立了7个“副都心”，有效分散了城市的中心区功能。以著名的新宿副都心为例，这里自1965年开始建设，1991年东京都政府搬迁至此。为了将人口和产业进一步从东京中心区域分散到周围的卫星城市，日本还建设了位于东京都邻县的“横滨21世纪未来港”、幕张、埼玉等三大“新都心”。这些新都心利用原来的工厂旧址或者填海造地搞开发，吸引了不少大企业总部入驻。值得一提的是，“埼玉新都心”分担了东京的部分行政功能。经过十年建设，2000年2月，位于东京的办公机构开始向这里搬迁。进驻这里的行政部门包括法务省、厚生劳动省、防卫省等几乎所有中央省厅的关东地区派驻机构。

除此之外，20世纪50年代至80年代，日本还在东京等城市圈的郊外大力建设新城。首都圈的多摩新城、港北新城、千叶新城等都是代表案例。日本还向地方转移国立研究机构，其中最主要的措施是建设“筑波科学城”。

东京分散首都功能主要是在内部建设“七大副都心”，在外部建设“三大新都心”以及建设新城和筑波科学城等措施来实现的。而在韩国，也有类似的举措。

二战之后，韩国将城市经济发展重心放在了首都首尔，使首都圈集中了全国半数的人口和七成的经济力量，这不但相对制约了其他地区的发展，人口过度集中、能源紧张、环境污染、交通堵塞等问题也令首尔不堪重负。

为解决首都地区人口与产业过度集中的问题，同时带动首都周边区域的均衡发展，在1982年，韩国政府就颁布了《首都圈整备规划法》，对首都圈地区进行合理规划。该法规也对韩国首都圈的范围作了界定，包括首尔特别市、仁川广域市和京畿道地区。密度限制圈主要涉及首尔全市，通过强制性措施限制首尔市人口过密。对工厂、大学等人口集中诱发设施的新、扩建进行总量控制，对一定规模以上的大型建筑物征收拥塞费。位于首尔市南北的京畿道地区和仁川市被划分为成长管理圈，作为缓冲区来缓解首尔市人口过密发展对该域的影响，接受首尔转移出的人口和部分产业。自然保护区位于首尔市以东的京畿道地区，作为自然保护带以限制过度的城市开发。主要用于保护首都圈居民的用水源—汉江流域水系的水质和周边绿地。

2005年12月，韩国政府再度制定《第三次首都圈整备规划（2006-2020）》。该规划将首都圈分为三种类型区域：成长管理圈、密度限制圈和自然保护圈。韩国首尔大学环境研究生院的柴凝认为，该规划把以首尔为中心的“单核”空间构造向“多核连接型”空间构造转化，分摊了首尔过度集中政治、经济、文化的多重职能，增强了圈域内的中心城市据点，从而提高了首都圈的整体竞争力。值得注意的是，在这一大背景下，韩国启用世宗市为行政中心城市，分摊首尔作为首都的行政职能。