他山之石——国外城市群如何“大而不臃”（4）

学习国外城市群治理，建立京津冀三地协调机制

“打破一亩三分地思维，建立三地的协调机制，京津冀之间的协调可以学习法国大巴黎区。”国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河介绍说，“大巴黎区跨了好几个省，它有一个建设机构，掌握一定的资金，对各个省区之间的大区公共设施进行统一建设。”据了解，欧洲许多国家都有大都市圈或经济圈的区域规划和重大基础设施建设的协调机构和制度，并赋予相应的规划和调控权。

马晓河认为，“京津冀也可以设立一个专门统筹协调跨区的基础设施建设的机构，三地每年各出一部分钱给这个机构，专门用来建设跨区之间的公共设施，如断头路、断头天然气、水管等等，共建共赢。”

为了解决发展中的区域协调矛盾和问题，美国也进行了多方面的探索。在协调区域性矛盾时仅靠单一城市政府的力量是无法解决一些问题的，有的大都市区在城市政府之上探索建立了具有较高权威性的区域政府。在这方面，美国“双城大都市区议会”和“波特兰大都市区政府”是成功的范例。双城大都市区是指位于明尼苏达东部两城市圣保罗和明尼阿波利斯及其附近连绵成片的城镇密集区，共存在372个独立的地方政府单元，包括7个县、138个市、50个镇、149个学府区、6个都市组织、22个特殊法院。大都市区议会，1967 年由州立法院授权成立，能够以规划者的身份具有针对性地处理一系列大都市区内单个政府不能够解决的实际问题，收到一定的效果，但到了后来，身份从“规划者”向“领导者”倾斜，同时由于其议员是推举产生而不是选举产生的，其地位和影响力逐渐下降。

签订政府间的合约，是美国在城市群协调管理中的另一种创新。城市群区内成员政府间签订合约。在一些公用设施建设方面签订政府间的合约，就可以在解决资金问题的同时避免“搭便车”现象。洛杉矶市投资46亿美元兴建巨型污水处理厂，与周边29个城市签订合约有偿共享，是这种协调机制的成功范例。除此之外，签订合约方式还应用在社会安全与消防等方面，普遍受到欢迎。

相比于美国波士华城市群自然发育而成，日本城市群的发展呈现出很明显的政府计划特征。经过多年发展，目前，大东京都市圈的中心城市—东京为整个城市群体的中枢管理城，它的主要功能是对整个城市群体的政治、经济活动实行集中、统一的组织管理，其他城市的活动是在中心城市的统一规划下展开的，这些不同类型的城市在一定程度上减轻了工业过度集中带来的住房紧张、环境污染和交通拥挤等问题。

德国用法律确保城市间交通协调合作。城际间多种交通方式必定涉及多个城市、多个部门协调合作。运营时刻表、票价和票据形式等都要有协调统一管理。那么是谁在这些“婆婆”间进行协调呢？首先，德国通过一系列立法，明确了城市公共交通属社会公益事业，联邦、州、市镇在城市公共交通发展中的担负主要责任。地方政府通过公开招标的形式购买公共交通运输服务。政府不参与公共交通的运营和组织，但对服务质量、数量有详细的监管和考核。另外，交通运输协会（交通联盟）也发挥着重要的协调作用，它承担着一个区域内公共交通标准的制定，服务质量和数量的监管，时刻表、运营模式、车票样式和票价的统一等工作，最大程度为乘客提供高效便捷的城际公共交通服务。

在法国“大巴黎计划”所征集的10个国际咨询方案中，除建立扩大和统一的大巴黎政府管理机构之外，多数方案提出了跨行政区域界限，促进城市与郊区融合，消除巴黎郊区闭塞状况。跨界规划不仅指跨行政区规划，还包括跨经济区规划、跨产业规划和跨学科规划。这些理念都对我国城市群治理都有借鉴意义。

其实，在政府管理体制与城市规划体系方面，我国的行政区划调整以及政府对城市规划的主导，为应对大都市扩展提供了较为有利的条件。不过，政府力量太强，可能会导致京津冀协同发展问题恶化。

国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部第三研究室主任王辉告诉记者，“拿民间投资占比来讲，2013年北京民间固定投资占比34%，天津是50%，河北是78%，全国是63%，江苏是68%，浙江是61%，广东是56%。北京、天津不但低于全国，更低于长三角、珠三角。”

国外情况则不同，以东京圈为例，东京及其周边地区的轨道交通网主要由私人投资。日本政府赋予私营铁路公司开发铁道线附近土地的专营权，各铁路公司纷纷开发铁路沿线的房地产以使其铁路运输的外部效益内部化。而东京的卫星城镇正是依托于私营铁路，并在随后房地产和其他商业性开发中相继跟进拓展。

此外，王辉表示，推动京津冀协同发展的建议和思考，首先要建立协调机制，这是毫无疑问的。另外，这个机构应该是办实事或者是拍板做决策的，但是仅靠这个机构是不够的，还要发挥发挥不同层次的协调作用，一定要避免京津冀协同只是政府的事，这是一个死胡同。这个协同应该包括社会专家、一些企业和利益相关的公众群体。比如环境事件，应该有更多的公众参与，用有效的方式把他们组织起来。可以考虑在大的框架下成立委员会，发挥大家的积极性和主动性，汇集到中央决策部门，从中央层面的顶层设计来考虑。

（综合半月谈、国际先驱导报、中国证券报、中新网、央视网、中国社会科学报等相关报道）