程恩富：把握关键词抓住依法治国精神实质（4）

科学立法为现代中国提供强有力法治保障

第二部分，重点是讲宪法，关键词就是宪法。宪法在《决定》非常突出的强调，包括将来国家任命的干部、公务员都要向宪法宣誓。西方有这个做法。西方的宣誓是形式的，并不是说宣誓了就完全尊重宪法，因为它的宪法很抽象，西方的宪法不像中国宪法这样比较具体。有人批评说中国的宪法太具体。我认为，适当压缩一些也是可以的，但如果像西方那样太抽象也不行，那就会有很多东西都是空的了。所以，我们现在强调，各种的法律的母法（最顶层的法）是宪法，而且我们的宪法有些内容还是比较具体的。

围绕宪法，中央文件又讲了几个问题，一个是宪法的实施和监督，这个最重要就是靠人大系统，特别是全国人大。并且我们这次也立了12月4号为宪法日，宪法日就是要提升全民对宪法的尊重和贯彻。我觉得现在各级人大的作用还不够大。现在政府的作用太大，人大的作用太小，党要在宪法和各种法律规定的范围内活动。因为政治体制，包括这个法律体制最大的一个方面，最顶层设计的一个方面，就是政党、人大和政府之间的关系。其中，我的看法就是政府的权力过于大，有一些涉及到重大问题应该由人大讨论通过的；人大的权力相对小。人大监督应该是全方位的，哪有问题有反映就应该去管。

还是就是立法体制。现在党中央向全国人大提出立法建议，如果是人大想立的法，首先要通过人大的党组向党中央反映重大问题。《决定》提出，人大主导下的立法。由政府制定法规，有一些法律为什么滞后，就是因为政府不同部门之间对权力和利益的分配问题有不同意见。这样，这次明确指出，对部门间争议较大的立法事项，应该引入第三方评估，就是专门成立一个评估机构。这样可以解决一些久拖不决的问题。

这里面也提到科学立法和民主立法。其实，民主立法往往就比较科学，因为只有真正按照民主的程序进行，这个法相对就比较科学。如果一开始就是要求科学的，怎么样才是科学的？如果没有经历过民主程序的，科学性肯定是下降的。所以，我认为科学立法实际上在很大程度上是一个结果，而过程就是民主立法。科学执政、民主执政也是如此。

文件提出立法要精细化。我们现在立法确实是不太精细。也具体提到，人大代表要更多的列席人大常委会讨论。比如说，当时我也提出外资能不能控制中方的银行，像这种法，当时中央政府试图由中央政府来制定，当时在人大讨论的时候，我就极力反对。因为当时一些人搞的课题就是说每家中国的银行外资参股不得超过20%，但是没有上限。没有上限是什么意思？也就是只要三家外资银行联合起来，就能持股60%，那就能控制你的银行。像这样的法，银行方面要求国务院制定，当时我在全国人大就极力反对，我说这样的法就应该递交全国人大讨论，不应当由政府制定。这里面就是重要的法，特别是涉及到国计民生的法律应当是由人大制定。

这次文件里面强调的不是征求意见，而是强调论证制度。论证制度和一般的征求意见是不一样的。论证制度是什么呢？是不同意见都要原原本本附在后面的。首先，要多开论证会，少开征求意见会。第二，一定要把这个项目不同意见的专家学者、主要代表人物都请来开会。第三，重大的论证会在政府决策以后，还要递交人大讨论。有了这三个程序，这个民主就是实质性的民主，既符合形式民主，又符合实质民主。