李海青：全面推进依法治国的战略部署 ——十八届四中全会精神解读（4）

三、全面推进依法治国的系统战略部署

总体战略思路明确了，那么各个领域具体怎么改革呢？第三部分，我们看一下全面推进依法治国的系统战略部署。就是各个具体领域怎么样深化改革的。四中全会的《决定》中，提出了六个方面的改革任务，涉及六个领域：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导。在这个六个方面进行了比较系统的任务部署。

战略部署一：科学立法

首先，我们来看第一点，就是在科学立法方面，有哪些具体的任务部署。《决定》强调法律是治国之重器，良法是善治之前提。确实如此，要想有效治理，这个法律必须是公正的，必须是规范的，必须是好的法律。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，我们的法律要进一步地规范化、完善化。要发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。所以，科学立法，要抓住提高立法质量这个关键。要怎么样提高立法质量呢？有两点。

《决定》指出，第一，立法应该反映人民意志，这个是立法的一个原则。如果立法不反映人民意志，没有人民性，肯定是没法提高立法质量，肯定也不是一个良法。同时法律不仅要反映人民意志。第二，还要完善立法的体制机制，通过这个保障科学立法。所以，一个良法，一方面要反映人民意志，同时在制定过程中要完善立法的体制和机制，保证制定的法律能够反映人民意志，是公正的，是良法。具体而言，在科学立法这个领域，有四项具体的任务。

第一，是健全宪法实施和监督制度；第二，完善立法体制；第三，深入推进科学立法、民主立法；第四，加强重点领域立法。在这四项具体任务中，我们重点讲一下第一和第四这两项具体任务。

第一，是健全宪法实施和监督机制。《决定》提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。为什么《决定》提出首先要坚持依宪治国、坚持依宪执政？难道我们现实的政治生活中、社会生活中没有真正地落实依宪治国、依宪执政吗？在某些方面确确实实是如此。我们都知道，我们的宪法规定，国家最高权力机关是什么？全国代表大会，是我们宪法规定的，但是对这一点，有一些领导干部认识也是不清楚的，就是基本的宪法知识就不是很具备。人民大学的高放老先生，曾经在书中讲过这样一个事。什么事情呢？就是有一个县委书记到一个省委党校学习，在一个班上进行交流。县委书记就讲了，我们这个县里面有一些领导干部政治素质、法律素质都比较差，不行。为什么说不行呢？我们县宣传部长出了一套题，然后提供了标准答案，我一看有这样一道题，就是中国的最高权力机关是什么，标准答案提供的竟然是是全国人民代表大会，当时我一看就打了一个错，怎么是全国人民代表大会，应该是中央政治局。后来党校的常务副校长跟他讲，你说错了，不是中央政治局，就是全国人民代表大会。县委书记还不服，不可能啊，中央政治局要不下命令，全国人民代表大会敢发布指示吗？后来这个党校的常务副校长找到宪法给他看，你的宣传部长对了，你说错了，这个是宪法的明文规定，中国的国家最高权利机关是全国人民代表大会，这个县委书记看了之后就直挠头。你想想，宪法的基本原则你都不清楚，党组织不是政权机关，它需要通过人大法定程序，把党的主张转移为国家意志。如果你这个东西认识不清楚，你认为党的组织党的机构是政权机关，那是以党代政，对政府发布命令。而一旦这样的话，政府也没有自主性，党把精力放在发布命令方面，自身建设也搞不好。所以，我们强调依宪治国，确确实实因为很多方面我们并没有完全按照宪法的规定去做一些事情。

再比如说，我们宪法规定公民合法的私有财产不受侵犯，但是实际上很多情况下，公民的合法私有财产在征地拆迁过程中，都是受侵犯的。我们宪法还规定，司法机关要依法独立行使职权，现在实际上做不到，为什么呢？现在司法机关，检察院、法院，人财物受制于地方党委、地方政府，你财务受制于人，实际上很难做到依法独立地行使职权，对不对？所以，如果说我们真正做到了依宪治国，真正做到了依宪执政，我们政治生活的规范化程度会大幅度提升，党的治理能力也会进一步提升。关键问题是，我们确确实实要进一步坚持依宪治国，坚持依宪执政，把宪法好的规定和原则落实。还有一点，就是要加强备案审查制度和能力建设，这指的全国人民代表大会及其常委会，把所有的规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。部门立法、地方立法，要备案全国人民代表大会，要审查。要依法撤销和纠正违宪违法的文件。难道我们的部门立法、地方立法有违宪的？部门地方、地方立法，确实有违宪的，可能我们不是很了解，有一些部门，有一些地方制定的法律确实是违宪的。

比如说，国务院1982年制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，这个就是违宪的。为什么说它是违宪的，有这样一个影响比较大的案例。就是2003年，在广州打工的一个湖北青年叫孙志刚，在去网吧的路上，因为没有暂住证被警察盘问，带到派出所，又被送到收容站，又被进一步送到收容人员救治站，在救治站被殴打致死。警察所依据的就是国务院颁布的1982年《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《办法》），这个《办法》就规定民政部门、公安部门有权对城市的流浪、乞讨的人进行收容遣送。2003年的五月份，三位法学博士上书全国人大常委会说1982年制定的这个《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》是违背宪法的，就是收容孙志刚的这个国务院颁布的《办法》本身就是违宪的。为什么这么讲呢？我们的宪法规定，“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”这个《办法》，允许公安人员不经过司法程序就限制公民的人身自由，这是和宪法的规定相违背的。没有经过司法程序，如果说法院规定的，你可以逮捕孙志刚，那也可以。但是没有经过司法程序，公安机关没有权力限制他的人身自由，并带到派出所然后收容，你没有权力做这个事情。所以这一部国务院颁布的《办法》就是违背宪法的，是应该予以撤销的。当然，2003年的8月份，就是孙志刚被打死后的五个月，这个《办法》就被国务院撤销了，因为它本身就是违宪的。部门和地方制定的法律，有时候并不是和宪法完全符合的，就需要全国人民代表大会对这种法律法规进行备案审查，哪一方面不符合法律规定，就要修改，或者撤销，这样才能够更好地维护和保障公民的基本权利。

通过这个例子我们也可以看到，可能很多情况下，包括我们自己，对宪法的权利认识都不是很清楚。比如说我们路上遇到一个警察，盘问我们，然后把我们带走了，关一两天，可能我们也没有认识到这是侵害我们的宪法权利，这个做法和宪法的规定不相符合，可能我们也认识不到，所以这个宪法教育也很重要，对领导干部对我们普通的社会成员也是很重要的。

科学立法还有一项重要任务也是我们要强调的，就是加强重点领域的立法。《决定》指出，要健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，国家保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。为什么出现这样一句话啊？这是什么意思？这个企业在这儿主要指的民营企业，国有企业相对来说，问题在这方面不是那么很严重，民营企业在这方面的问题表现的特别突出。企业有权决绝任何组织和个人无法律依据的要求，之所以讲这句话，就是因为在现实生活中，有一些情况下，有一些组织和个人没有法律依据就对民营企业提出各种要求。不经过法定程序，财产说没收就没收了，说罚款就罚款了，人呢说逮捕就逮捕了。这种情况是有的，大家可以上网搜一下，确确实实是有的，对不对？正是由于很多的民营企业家，对自己的人身安全以及这种财产安全没有有效的这种信心，信心不足啊，所以很多的都移民了。当然我们说移民原因很多，但是法律制度不健全，对个人造成一种财产的保障没有有效地落实是重要原因之一。

网易曾经有一个评论谈的就是这个问题，企业家为何频频移民？企业家投资移民的实质反映出一国制度环境，尤其是营商环境和法治水平的好坏，与营商环境的恶化相比，现在的民营企业在经营方面，无法和国有企业公平竞争，这个毫无疑问的，但是更担心的是什么？更担心的法治水平和产权保护滞后，很担心这一点，自己合法的私人财产怎么样保障，法律怎么样进一步健全。特别是对于打黑之后的重庆，由于上千亿的民间财富被这场运动搜刮，民营企业老板均非常谨慎，着惊着寒，随时准备逃离。你说抓就抓了，说没收就没收了，说罚款就罚款了，你法律上怎么保障啊？根据重庆私营个体经济协会常务副会长秋继烈称，“按照重庆话来说就是收摊了，不干了，我认识很多老板，基本上没有五年前发展期那种创富的野心和自信了。”

所以，对于民营企业来说，进一步推进法治建设，更为有效地保障民营企业家和这样一种财产权利是非常必要的，在一定意义上，这些民营企业家都是我们国内经济的精英啊，一旦移民之后，这个损失代价是非常大的。所以，要加强对各种所有制经济组织，不仅包括国有企业，也包括民营企业和自然人财产权的保护。企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求，这句话是有针对性的。

加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防反腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。现在是不敢腐了，王岐山讲现在我们基本能够做到不敢腐，下一步通过法治健全，推进立法做到不能腐、不想腐，如果做到不想腐就可以了。

加强互联网领域立法，现在互联网领域各种乱像比较多，比如说网上购物不满意，要退货，一般是没问题的，但有时候退不了。再比如说，互联网领域人肉搜索，那就非常厉害，违法不违法啊？很多时候是触及法律底线的。

比如影响比较大的北京人肉搜索第一案，就是如此。2007年12月份，北京一个姓姜的女白领跳楼自杀，原因就是她丈夫王某有婚外情，然后姜某就在自己的博客上，非常详细地把自己的经历、心路历程都记录下来了，把丈夫的姓名、单位、住址也都公布了。她去世以后，她的博客被人打开了，打开以后相关的消息迅速被网络转载，很多网站都转载了，把她丈夫的信息全部都公之于众了。之后，有的网友就进一步人肉搜索，把她丈夫更多的信息全部都给挖出来了。有的网友就打电话，在电话里面辱骂他品德败坏。有的网友就上门，找到他丈夫住的地方，然后墙在写字，也是谩骂。后来这个事情发生以后，他丈夫王某就把这几家网站给告了，法院判决认为尽管王某的做法违背了社会的公序良俗，这毫无疑问的，违背了社会的道德，应该给予谴责，但是人肉搜索这种做法是违背法律的，也侵犯了公民的隐私权和人格权，你可以批评他，道德可以谴责他，但是你这种做法是违背法律的。所以这个人肉搜索怎么样通过立法的方式进一步规范，这个也很重要。因为互联网毕竟是一个新兴事物，互联网的立法确实应该作为一个重点领域立法进行规范和约束，这个是科学立法。