王洪祥：绘就法治蓝图 实现中国梦想（6）

（二）科学立法

依法治国首先要有法可依。经过长期的努力，我们国家形成了中国特色社会主义法律体系，国家和经济社会生活各方面基本实现有法可依。同时，我们的法律体系必须与时俱进，不断发展完善。要以提高立法质量为重点，立改废释并举，进一步完善科学立法、民主立法的机制，进一步树立由人大主导立法的机制。

《决定》在第二部分以“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”为题，提出了四个方面的主要任务：

第一，健全宪法实施和监督制度。完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释的程序和机制，加强备案审查制度和能力建设。把所有的规范性文件纳入备案审查范围，禁止地方制发带有立法性质的文件。对于宪法的实施大家都很关注能不能有更大的力度，比如说设立宪法法院。这个问题十分重大，我们国家宪法明确规定，全国人大及其常委会既是立法机关又是最高权力监督机关，具有最高的监督权，宪法赋予了全国人大及其常委会对宪法实施的监督职权，我们必须要充分发挥和完善全国人大及其常委会宪法监督的制度。要把所有的规范性文件纳入备案审查的范围。迄今为止，全国人大一共备案审查了502件行政法规，22253件地方性法规，同时还受理审查了最高法院、最高检察院189件司法解释，这就是全覆盖、无遗漏、无死角，全部规范性文件都要纳入审查。

加强宪法和法律的实施还提出了以下举措：一是确定每年12月4日为国家宪法日，在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神，建立宪法宣誓制度。大家看到这三层意思在《决定》原文中是由三个句号分开的，如果用逗号就会使人误认为只有在12月4号国家宪法日这一天才开展宪法宣传弘扬宪法精神，这个是句号，就是除了12月4号这一天国家宪法日以外，在平常，宣传宪法精神、弘扬宪法的权威都要常态化。二是建立宪法宣誓制度，就是凡是经人大及其常委会选举或者任命的国家工作人员，在履行职务的时候都要公开向宪法进行宣誓。大家可以看到，美国的奥巴马他就服从美利坚合众国的宪法，他宣誓作为总统忠于宪法，克尽职守。我们建立这样一个制度也是借鉴了国际上的一些通行做法。目前有成文宪法的142个国家中，有97个确立了宪法宣誓制度。建立这项制度有利于彰显人民主权的理念，告知你，你是人民选举出来的，你要从就职这一天就要明白你的权从何来、为谁掌权、为谁服务，告知你是面对宪法宣誓，弘扬宪法理念，培育宪法精神，培养忠诚宪法、尊崇宪法、信仰宪法的理念和精神。

第二，完善立法体制。主要是加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题的决策程序，健全有立法权的人大主导立法的体制机制。加强和改进政府立法制度建设，完善公众参与政府立法的机制，依法赋予设区的市地方立法权，同时禁止地方制发带有立法性质的文件。这里面讲一个问题，党中央就宪法修改向全国人大提出建议，依照宪法修改程序进行宪法修改。宪法规定，全国人大常委会或五分之一以上的全国人大代表有权对宪法修改提出建议，而现在的表述是党中央就宪法修改向全国人大提出建议，这是不是把其他渠道都取消了？不是的。这里是要强化党对立法工作的领导，对于立法工作的重大问题、重大体制、重大政策有调整的要报党中央决定，党中央就宪法修改觉得有必要的，有权就宪法修改的问题向全国人大提出建议，然后法律起草和修改中的重大问题，全国人大常委会党组要报党中央来决定。另外就是规定要有立法权的人大来主导立法的机制，这是有感而发有针对性的，因为现在有一些部门总想部门利益法定化，总想在立法当中塞进一点私货，扩大部门权限，在这种情况下，《决定》就明确提出要健全有立法权的人大主导立法的机制。

第三，深入推进科学立法、民主立法。加强人大对立法工作的组织协调，健全立法机关主导、社会各方有序参与的途径和机制，完善立法项目的征集和论证制度，完善法律草案的表决程序。这一块也是一个重要方面，我们现在有的立法过程不透明、不科学，没有反映科学规律，没有充分征求社会公众的意见。所以我觉得这次北京市的公交票价提价充分体现了尊重民意、集思广益的这种一种精神，相信最后出台的方案一定会为绝大多数社会公众所能接受和支持。这就是立法过程当中要有一个民主机制的问题。所以这一次提出，完善立法项目的征集和论证制度，要建立基层立法的联系点，健全立法的起草论证、协商审议制度，增加人大代表列席人大常委会会议的人数，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，探索委托第三方起草法律法规草案。现在很多法律都是由利益相关方起草，这些利益相关方很难拿自己的刀削自己的手，很难忍痛割爱，决策机关也很难超脱，所以就提出这样一种改革方案，探索第三方主体参与立法。所谓第三方主体，就是与立法项目没有直接厉害关系的第三方，比如说有关的科研机构、有关的专家学者，他们比较超脱，我们国家《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和刚刚通过的《行政诉讼法》修改的时候，都有委托有关的专家学者起草专家建议稿，虽然专家建议稿不具有法律效力，但可以作为一个独立的第三方意见供立法机关参考。

第四，加强重点领域的立法。主要是使我们的法治建设与中国特色社会主义事业的总体布局相衔接。比如说《决定》里面规定，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民的人身权、财产权和基本的政治权利，增强全社会尊重和保障人权的意识，健全公民权利的救济渠道和方式。在政治建设方面明确提出，要完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，完善国家机关的组织法，完善选举制度和工作机制，加快推进反腐败国家立法，形成不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，坚决遏制和预防腐败现象，完善惩治贪污贿赂罪的法律规定，将贿赂犯罪的对象由财物修改为财物或财产性利益。

关于惩治贪污贿赂的法律规定是根据最高检察院的建议采纳的，到后期审议的时候有的部门说，为什么写得这么具体呢？只要写上“完善贪污贿赂犯罪的法律规定”这样一句话就行了，其中就包括对对象的调整。但这次四中全会起草的时候就说，有高度的表述，高度要上去，同时要有一些具体的抓手作为实质性的切入点，你光写“完善贪污贿赂犯罪的法律规定”这句还比较抽象，比较模糊，就是要突出一些需要具体推进的制度安排。大家知道，这次《刑法修正案（九）》中涉及了贪污贿赂犯罪完善的规定，将过去贪污贿赂数额起点标准5000块钱作了修改，不再提具体的数额标准，而是用“数额较大”、“数额巨大”这样的表述，这使我们的数额起点标准能够随着经济社会的发展及时作出调整。

我全程参与了1997年《刑法》的修改。1988年《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》测算是2000块钱的起点，到了1997 年就变成了5000块钱。因为什么原因呢？数额标准比较低，你说5000块钱就把国家工作人员治罪，合不合适？这是一。第二，现在刑法规定的贪污贿赂罪的量刑档次拉不开，贪污贿赂十万元以上的处十年以上有期徒刑、无期徒刑，那就是说，十万就是十年，一百万甚至几千万就是有期徒刑就是十五年，这样的标准拉不开档次。制定数额标准无非就是体现罪刑相适应，而且5000元的标准确实很难和党纪相衔接。曾经有一年也考虑过调整，但是具体怎么调整？调整了以后如何防止执法的不统一？甲地甲地的标准，乙地乙地的标准。盗窃罪数额较大是500元到2000元，有的地方是2000元，有的地方是500元构成了盗窃罪，如何避免这个问题？当时没有好的办法，97年仍然维持了5000块钱，这样有利有弊，但是至少保证了在全国范围的统一。但是仍然维持五千块钱有什么问题？有的地方的标准并没有定在五万块钱，定的甚至更高，因为案件太多办不过来，这是第二。第三，党纪、政纪无法有效衔接。还有就是在实际执行过程中有一些人选择性执法，或者为达到其他目的留下了可乘之机，有的时候逢年过节，给你送一个特产，送一个卡，就是礼金吧，一次就五百块钱或一千块钱，按照法律规定的就是未经处理的要累计计算，有些地方可能是五万，或者更多的才立案侦查，有一些地方围绕利用这种手段达到其他的目的，就累计计算，这样执法标准不平衡。我举这个例子就是要介绍一下完善贪污贿赂立法既要保持严厉惩治腐败的这种强劲势头，又要完善我们国家关于腐败犯罪的有关规定，做到科学合理。