非税收入“分流归位”

2015年1月1日，新预算法正式实施，新法中的一大亮点是明确实行全口径预算管理，其中，非税收入是关键内容之一。财政部部长楼继伟在近期召开的全国财政工作会议中表示，2015年要加快制定非税收入征收管理办法。

财新记者从接近决策层的人士处了解到，2015年中央或将公开非税收入的比重，并推动地方政府公布相应比例。

非税收入是相对于税收收入而言，广义上讲，税收和政府债务收入以外的财政收入统称非税收入，大到土地出让收入、三峡库区移民专项收入，小到护照费、结婚证书工本费等，涉及到老百姓生活的方方面面。过去相当长一段时间，非税收入曾以预算外资金形式存在，纳入预算管理较晚，缺乏规范，不少资金的性质至今难以明确。

规范非税收入管理是现代财政制度的基本前提。财政部负责出台并实施政府非税收入管理制度，该项任务原计划于2014年12月底前完成。2014年底国务院出台《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，明确要规范非税等收入管理，并要求各地于2015年3月底前，向财政部报送对税收等优惠政策的专项清理情况。

从官方的表态来看，对非税收入的管理遵循“分流归位”的思路，区别不同项目的性质，通过清理整顿实施分类改革。对于那些合理继存以及具有发展前景的非税收入，应该全面纳入预算管理。

非税收入构成

国家正式文件中最早出现“非税收入”一词是在2001年。2004年财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》，初步构建了非税收入管理的制度体系，明确政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。

在预算管理制度改革的背景下，政府非税收入也逐步按照类别和性质纳入政府预算，实行分类管理。目前各级非税收入中，专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入等纳入公共财政预算管理，政府性基金收入纳入政府性基金预算管理，国有资本经营收益纳入国有资本经营预算管理。

目前政府性基金收入在非税收入中占比最高，超过80%，原因主要在于2007年后土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，实行“收支两条线”。根据全国财政决算，2013年全国政府性基金收入5.23万亿元，其中土地出让金收入3.91万亿元。

公共财政收入中的非税收入增速总体上快于税收收入增速，2013年这块非税收入的规模达到1.87万亿元，在公共财政收入中的占比为14.5%。

国有资本经营预算编制较晚，2012年才汇总编制全国国有资本经营预算，加之目前铺开面较窄，规模较小，2013年全国国有资本经营收入仅1651.36亿元，在非税收入中的占比仅在2%左右。

非税收入曾一直以预算外资金形式存在，虽然当前各级政府不断加大非税收入纳入预算管理的力度，但目前仍未实现“全口径”，仍有一部分非税收入属于预算外资金。

非税收入一直存在规模偏大、项目多涉及面广、管理政出多门的问题。以福建省为例，2013年全省各级各类执收部门和单位近8000家。其他政府部门或多或少从事财政分配活动，财政统筹调控能力并不强，这不仅打乱了政府收支活动的行为规范，也极易诱发政府部门各种腐败行为。虽然当前非税收入要求“收支两条线”，但在实际中仍存在“坐收坐支”现象，甚至视这块收入为自家“小金库”。

此外，在征管方面，一部分非税项目是在执收单位开票，银行代收后，资金直缴或汇缴至财政专户。以财政专户的形式管理非税收入，收缴情况难以全面掌握，也造成了一定的资金沉淀。