北京：政府协商：一种新的协商民主（2）

新中国成立以来，我国政府行为带有浓厚的协商色彩。毛泽东提出政府“是跟人民商量办事的”，要做“商量政府”。“五四宪法”规定地方各级政府采取人民委员会制，即含有集体协商决策之意。改革开放以来，虽然“八二宪法”确立我国各级政府采取行政首长负责制，但是并没有排斥公众参与，而是更加明确了政府凡是办事都要与人民商量的法定依据。

宪法第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这些规定决定了政府在进行国家治理时要以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，坚持协商于决策之前和决策实施之中，通过协商就共同性问题取得一致意见。

政府协商已在规则型协商、决策型协商、事务型协商和政府预算协商四方面做出了积极探索

经过几十年的实践，特别是进入新世纪以来，我国政府协商在四个方面做出了积极探索，积累了有益的经验。

一是规则型协商。各级政府所颁布的行政法规、地方性规章和规范性文件在一定时期、一定区域内能够反复适用，在所管辖区域内具有普遍约束力，本质上是一种规则性决策，对本行政区域经济社会生活具有长远性影响。

要避免政府立法部门化、地方化，就需要引入公民参与，推动政府立法协商。自2000年《立法法》实施之后，我国各级政府采取了“开门立法”的规则型协商机制，采取公开征集立法项目建议或法律法规草案稿、书面征求意见、立法调研、论证会、座谈会、列席和旁听、立法听证、公布法律草案等形式，广纳民意，广开言路，让公众通过各种渠道参与到立法活动中。例如2003年国务院对《物业管理条例（草案）》、四川省政府对《四川省城市房屋拆迁补偿评估管理办法（草案）》采取了“开门立法”的协商形式，在实现政府立法的民主化方面取得了不错的效果。

二是决策型协商，也就是行政决策协商。行政决策是国家行政机关依照法定职权，对关系本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、与公民、法人和其他组织利益密切相关的事项作出的决定，是对执政党政治纲领的具体化，也是对上级政府决策在本行政区域内的分解细化。

为了使决策科学化、民主化，2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，开始引入了公众参与、专家论证等决策型协商机制。经过十年的发展，十八届四中全会明确了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定“五步走”的重大行政决策法定程序，使决策型协商更为规范。在地方政府层面，湖南省、山东省等地方政府颁布行政程序规定，对重大行政决策做了相关规定，建立了地方性的决策型协商机制，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。

三是事务型协商。这是一种即时执行性的具体行政行为协商，即政府在执行经济规制、公共服务和民生建设等具体行政事务时，通过听证会、座谈会等多种形式与有切身利害关系的公众进行沟通协商。

自1997年以来，各级政府在关于火车票价格、城市供暖价格、景区门票价格等价格管制方面，及城市建设、教育医疗等问题上采取了听证会等方式，通过利益相关者参与政治决策过程，然后在对话沟通和交流的基础上形成最终的共识。另外，各级政府的年度政府工作报告本质上就是一个财政年度内具体行政事务的总和，因事关全面，更需要进行协商确定。目前，我国从中央政府开始，已经形成了对政府工作报告在进入人民民主程序之前通过各类座谈会、网络咨询等形式进行协商的惯例。

四是政府预算协商。一个国家的治理能力很大程度上取决于其预算能力。建立政府预算协商机制、促进预算民主已经成为政府治理的趋势。上述三种政府协商类型，说到底都可以转化为预算协商。

我国自1999年预算改革以来，开始由“税收国家”迈向“预算国家”，预算民主取得了一定的进步。其中，自1999年起，浙江温岭通过基层政治民主恳谈会的制度模式，围绕着基层民众的预算参与政府预算方案的商议和改进基层人大对政府预算方案的审议而展开，将基层民众的政治参与导入现代政府的核心领域即财政预算和公共决策，形成了参与式预算模式。2014年《预算法》修改后，要求各级政府预算全部公开，这将进一步推进我国预算协商和预算民主。