新常态下的财税体制改革（2）

一、全面深化财税改革

高增长的时代已经结束了，政府的财政发展也进入了新常态。过去的时代关注的是“多少”，预算拨款给多少？财政收入增加多少？今后我们的财政改革要关心“多好”。从多少到多好的转变，我们已经处在了这样的历史转折点上。因为我们已经意识到高增长本身是不可持续的，我们的财政发展要在一种中低速增长的背景下去考虑，而不能老是期待政府不断地增加财政收入去应对新的支出需求。

所以政府必须适应新常态，必须全面深化改革。我理解，一是要全面深化制度改革，二是全面深化政策改革。财政改革也是如此。要从制度和政策这两个层面上去关注全面和深化这两个词的准确涵义。

从政策层面讲，比如补贴就是一项重要的财政政策。有很多高科技企业，每年可以拿到很多的补贴资金，还有给公共事业的补贴，还有一块叫惠农补贴。为什么在新一轮的财政改革里要提到整合补贴资金的问题，是因为过去我们的补贴效果不好，还产生了很多其他的问题，比如说套取补贴资金，中介机构非常活跃，补贴资金管理方面存在很多漏洞。

补贴政策反映出，补贴资金的规模大、增长快，但是我们对补贴政策本身的绩效评价工作做得很不充分。作为执行者，其实是最有发言权的，因为执行者最了解这个政策本身的成败得失，如果补贴的效果不好，我们就要考虑如何更好地利用补贴资金。比如说要鼓励中小企业发展，不一定要给它补贴，可以把中小企业纳入到政府采购的范围中，增加他们的订单，把补贴资金转换为订单的支持。民营企业主要缺的还不是钱，缺的是生产出高质量的产品和服务却没有订单。在这方面，民营企业跟国有企业相比没有竞争优势，如果真的要鼓励民营中小企业的发展，我认为可以把中小企业作为政府的服务供应商。对他们的资质、产品、服务提出标准，如果企业用事实证明能够达到这个标准，或者提供的产品、服务确实能够满足要求，那么我们可不可以把这些服务更多地交给中小企业。古人讲，授人以鱼，不如授人以渔。我们过去的改革是给你一条鱼，现在的改革是告诉你捕鱼的方法，今后的改革都要朝着这个方向去考虑。

强调全面深化改革的另一个重要原因就是反腐。财政改革是反腐的主战场，这是我的看法。腐败跟公款有直接或者间接的关系。所谓腐败就是滥用权力谋私，这个私就跟钱有关。财政体制改革、预算制度改革、税制改革、税收法定、预算法定、政府服务购买、社会购买、绩效管理、权责财务报告等等，这些都属于财政的范围，如果中国能够建立起一套有效的管理公款的制度，那么腐败的机会就会被压缩到最少，空间就会被压缩到最小。

今年政府的全部开支预算超过了26万亿元人民币。20年前我们的政府支出不到5000亿元人民币，政府花这么多的钱，如果管理不好的话，腐败的机会就会增加。除了支出总额以外，现在中央国债的余额还有11万亿元人民币，社保资金历年滚存结余还有5万多亿元人民币，中央还有预算调节基金，按照今年的预算安排结余341.15亿元人民币。其实政府的财政规模不止这些，还包括政府控制的国有企业。但是根据我的初步判断，如果按照资源的利用效率来衡量，我们国家的公款利用效率需要大大提升。

那么，从今年开始，我们究竟要从哪些方面去推动全面深化改革呢？我有一个观点，就是说对于中国经济的发展来说，金融改革还是能够有所作为的，但是财政改革则会有更大的作为。中国要解决经济和社会的问题，关键不在金融，而在财税改革。如果我们能够通过财政改革来引领或者说作为金融全面改革的主线，那么中国的很多问题就必定会得到解决。所以我认为，对于中国经济和社会的前景而言，未来财政改革的重要性高于金融改革。我们要下好全面深化财政改革这步棋，改不好，后果非常严重。改好了，中国经济还将迎来春天，中国社会也会步入昂扬向上的健康轨道。

财政改革有六个板块。

第一个板块是税收改革，包括税制、税务管理，还有其他方面，特别强调的是税收法定。

第二个板块是预算制度改革。

第三个板块是政府间财政体制。我们经常讲财权事权匹配，事权与支出责任匹配，政府间转移支付，这些加起来就叫政府间财政体制。政府间财政体制有三个核心问题。第一，收入划分。各级政府怎么分割财政蛋糕，怎么划分税收的立法权，还有非税收入的分配权。第二，支出划分。第三，转移支付。新一轮改革的重心是转移支付，而转移支付的改革重点是专项转移支付的改革。

有几个方面要重点把握。一是压缩，以后的转移支付要以一般转移支付为主，专项转移支付为辅。二是合并。为什么要合并？因为我们的专款太碎，造成管理上的分散，政出多门，钱出多门，而且对地方的决策权造成很大的干扰。按照我的理解，比如说惠农补贴，有种子补贴、粮食补贴以及杀虫剂、除草剂、化肥、农药等等之类的补贴。合并就是要整合成为一个农业补贴，至于这个补贴到了地方，到了基层，怎么去使用，决策权主要在地方，交给基层政府。合并的目的就是减少项目。这样做有很多好处，比如可以减少武断，就是说补贴款项与当地的实际情况不匹配，有些地方的问题是粮食问题，有些地方是种子问题，要因地制宜，根据当地的具体情况决定这个补贴花在哪里。三是取消。取消是取消配套。四是禁止。盈利性的、净增性的补贴项目，以后不要搞专款专项了。五是退出。现有的专款项目如果确实没有什么效果，要定期进行评估，评估以后不合格要退出，不再继续进行。六是绩效评价。把专款变成一般性转移支付以后，地方政府的权力就变大了，能够自行支配资金使用的前提是要对结果负责，这个结果就是绩效。这就需要建立一套绩效评价指标，用来进行考核。