新常态下的财税体制改革（5）

那么，预算改革的主线就是中期财政规划。中期财政规划就是把预算和政策连接起来的一套程序。不要把中期财政规划看作是一个小事，它能够把我们很多的改革综合统领起来。我们一般讲到中期财政规划就会认为是编三年的预算，如果从明年开始，中期财政规划就是2016年、2017年、2018年。但是这样去理解中期财政规划的话，是有很大偏差的。简单地说，中期财政规划就是在编制年度预算的时候，要延伸到未来三年。但是中期财政规划不等于中期预算，预算依然是年度性的，规划是三年的，2016年的数字叫做预算数，2017年和2018年的数叫规划数。预算和规划要区别开来，预算是有法律效力的，是必须要执行的，是有约束力的，但规划不是这样，规划是指导性的。

中期财政规划有三个版本：初级版、中级版、高级版。初级版主要是做预测，目的是为了总量控制，控制赤字、控制占有、控制支出。中级版主要是为了实现财政支出的调整，比如说教育方面的支出是不是相对来讲偏多了，本地的三甲医院支出是不是相对来说偏少了。高级版是为了绩效，就是通过三年左右的努力，每一笔开支要能够查证，要有令人满意的绩效。比如说，当地的水质污染很严重，于是每年给治理部门安排了预算，在三年后要检测水质提升到了第几级。

我刚才讲了预算改革的主线很多，其中最重要的，第一要遵循预算法，贯彻执行预算法，第二要逐步实施中期财政规划，这是最重要的两项改革。

二、加强财政法制建设

今年的政府工作报告里面有这么一句话，把政府工作全面纳入法治轨道。在这个前提下，我讲两个关键词，第一个叫税收法定，第二叫做预算法定。在我的印象里，把对财政法治的重要性提到如此高的高度是前所未有的。今年的预算报告确立的第一项重点工作就是加强财政法制建设。当然这都与十八届四中全会提出要全面推进依法治国的背景是紧密相连的。

我经常讲，中国的公款管理是一场没有硝烟的战争，是一场“猫捉老鼠”的游戏。在自然环境中，猫和老鼠是一种制约的力量。在公款管理的过程中，也有这样两种角色。一个是要花钱，要申报预算，越多越好，而且不想被监督。另一个是控制者、授权者、监督者。既想多花钱又不想被监督，如果每一个预算单位都如此行事，那么花好纳税人的钱就是一句空话。所以，在财政管理中，我们特别强调加强管理。中国管理财政事务的机关有人大、党委、政府、财政、审计、纪检、央行国库。《新预算法》中有一处修订，“对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户”，也就是说如果没有法律的规定或者国务院的批准，这样的财政专户就要取消。

在实际工作中，我们应该强调人大在预算管理过程中的独特作用。人大在预算管理中的作用代表着三种角色，第一个角色代表纳税人，宪法规定人大是全国的最高权力机关，还规定政府的预算要经过人大的审查和批准。因为纳税人的利益、愿望和呼声主要是由人大来代表，财政部门和其他所有的预算单位都是依据人大授权和批准的预算来花钱。人大审查和批准预算的过程，就是立法机关代表纳税人授予政府拿钱花钱合法权力的过程。

第二个角色叫授权，代表纳税人把拿钱花钱的权力授予政府，从此以后政府，包括所有预算单位，才有拿钱和花钱的合法权力。按照法定授权原则，政府的任何收入来源和政府对公款的任何支出都需要得到明确的授权，政府举借债务也需要得到明确的授权。我们现在的部门预算是四审制，财政一审，政府二审，党委三审，人大终审。前面三级审查，审查完了以后这个预算还不具备合法性，只有经过人大的审查，才具有合法性，所以人大对预算的审查在性质上是截然不同的。

第三个角色就是监督，人大不仅仅是一个授权的机关、立法的机关，人大还应该有能力来追踪、监管公共资金的整个流程。公共支出是一个非常长的链条，从纳税开始到支付结束，这个过程中包含了很多环节，这些环节是需要监管的。在中国的体制下，主要的监管者就是人大，当然还有审计部门、纪检部门。

我认为，没有实质性卓有成效的预算审查就不会有真正的法治。法治要从公款管理做起，贯彻法治的理念要从税收法定和预算法定做起，两者缺一不可。但要注意的是，法定不等于法治，我们要先法定再走向法治。上升到法律的层面，并不代表就实现了法治，但是它是法治的一个必要组成部分。

预算等于授权加问责。过去有些人以为预算就等于计划，就是未来的财政收支计划，这种观念对预算制度的理解太肤浅了。预算的本意是控制，是公民选举自己的代表来控制政府的权力，首先要控制政府的财政权力，也就是拿钱和花钱的权力。

今年的政府工作报告中指出，要加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，我们可以把它理解为责任政府。法治政府要从公款管理的法治做起，公款管理的法治要从税收法定和预算法定做起，预算法定要从加强和提升人大的地位和作用做起，要从《新预算法》做起。这些方法加起来构成了新一轮财税改革的总体方向。

那么2015年财税改革有哪些重要任务呢？政府工作报告强调了七项任务，我把比较重点的几项给大家解读一下。