全球可持续发展治理与气候变化（3）

三、全球可持续发展框架下的国际气候治理

回顾可持续发展的进程演进，可以看出，在新阶段气候变化是影响国际气候治理进程的一个非常核心的要素。气候变化的本质是发展问题，它是近年来可持续发展领域最为突出的议题。

据世界经济论坛发布的年度《全球风险报告》显示，在全球29项风险中，环境风险一直排在全球最具影响力的风险前列，尤其是气候变化减缓及应对措施不力，在2016年上升为全球最具影响力的首要风险，其次才是大规模杀伤性武器和水资源危机等。而2016年全球最有可能发生的五大风险中，极端天气事件成为仅次于大规模难民潮引发的社会风险，位列第二大风险行列。

2016年德国非政府组织“德国观察”也发布了《2016全球气候风险指数》报告，报告分析了1996年至2015年各国受风暴、洪水、高温的影响大小。结果显示，1996年至2015年全球共计发生1.1万起极端天气气候事件，52.8万人丧生，经济损失达到了3.08万亿美元。非洲大陆受极端天气气候事件影响最为严重。2015年受气候变化影响最为严重的前10个国家中，非洲占了4个。从2014年12月开始一直持续到2015年1月，暴雨对基础设施、农业和粮食安全产生了灾害性影响，对我国的影响排在了第23位。2015年造成重大损失的主要天气气候事件表现为强降水、洪涝灾害和山体滑坡。另外，极端降水事件不断增加，证实了气候变暖，可能在导致水循环加速。

（一）气候变化对全球可持续发展的突出挑战。主要表现在以下几方面：首先，贫困地区和脆弱地区将遭受严重冲击。尤其是刚才我们提到的非洲国家，还有其他一些海岛国家等贫困国家。气候变化也加速水循环过程，引发水资源及其空间分布的变化，可能造成暴雨、强风暴等极端天气，从而使这些贫困国家陷入环境贫困的恶性循环。

其次，气候变化将对传统的生产方式和消费模式产生影响。传统的资源耗竭型、不可持续的生产消费模式，对生态环境和社会经济的发展提出了巨大的挑战。

第三，对能源效率和能源结构产生挑战。目前全球能源消费仍然侧重于化石燃料。所以未来：一是能源结构可能出现多元化，新能源比重逐步上升；二是开发利用清洁化，实现能源效率不断提升；三是能源配置国际化的格局愈加明显。国际石油贸易量占全球产量的61%以上。石油、天然气甚至煤炭的国际化经营、全球配置和长距离输送成为必然。从而相应地形成了国际化的定价机制和交易规则。近年来，风能、太阳能的集中规模化开发和电力的远距离配送，已经成为一种必然的趋势。

（二）气候变化是可持续发展面临的巨大挑战中的一部分。只有当气候政策始终如一地被纳入到更为广泛、旨在实现更加可持续的国家和区域发展道路的整体设计框架中时，应对气候变化的政策才能取得比较好的效果。

气候变化问题不仅早已体现在相关国际条约之中，并且更为以联合国为代表的国际进程所不断印证和深化，从而催生了低碳发展的概念和理论的形成。现有气候变化国际治理体制是以联合国框架下的公约和机制为代表，也就是说，以《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》、《巴黎气候协定》为基石的国际合作是应对气候变化的主要平台。所以国际气候谈判也是国际世界政治格局博弈与调整的集中体现，是冷战以来最重要的多边谈判之一。

（三）气候变化与其它环境问题相比，具有非常显著的特点。一是跨境流动。二是属于强制性公共物品，它强制各国消费。温室气体的排放对全球气候的影响不存在地域间的区别。无论哪一国排放，其排放造成的危害均是由地球上全体人共同承担。三是外部性与市场失灵。气候变化不可能完全用市场机制的办法来解决，必须要有政府来参与。四是代际影响。

（四）国际气候变化治理的目标与机制。《巴黎气候协定》是2015年12月12日在巴黎气候变化大会上通过、2016年4月22日在纽约签署的气候变化协定。《巴黎气候协定》把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内，并把升温控制在1.5℃以内，作为努力的方向。这一协定是一项具有法律约束的国际条约，是自1992年达成的《联合国气候变化框架公约》和1997年达成的《京都议定书》以来，人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本。这个《协定》最终采用了“协议+决定”的形式，29个条款的协议涵盖了目标、减缓、适应、损失损害、资金、技术、透明度、盘点机制等内容。《巴黎气候协定》是国际气候治理的重大时间节点，它表明全球气候治理进入一个新的阶段，其主要内容有以下几点：

第一，1.5℃被写为未来全球应对气候变化的主要目标。虽然1.5℃目标目前并不具备科学认知，而且从减排的角度，我们认为其实现的可能性是不太乐观的。因为它意味着碳预算将在2℃目标下大幅缩减，但是这一目标在《巴黎气候协定》中被明确的写入，表明的是一种态度，就是表明各缔约方在努力提高应对气候变化的力度。

第二，定期5年、“只进不退”的各国行动和力度核查机制。“只进不退”是《巴黎气候协定》的最大亮点，在没有减排目标和行动力度的强制性安排下，这一原则尊重了国家主权，采取了非侵入、非对抗模式的评价机制，鼓励各国根据未来国情逐步提高国家自主贡献，不断加强行动力，尽最大可能实现温室节能减排。这个机制在目前的国际政治现实下，有助于实现最大程度的求同存异，它比简单一刀切的强制性减排目标和惩罚机制更加有效。

第三，在发展中国家最关心的资金议题上，首次提出2020年前制定切实的路线图，落实气候资金问题。

第四，相对较低的“协议”生效门槛。《京都议定书》从签署到生效耗时8年。而《巴黎协定规定》从2015年12月签发到2016年11月，经过短短一年的时间就已经生效了，它保证着全球气候行动将不会再因为个别国家的不作为而出现停滞或者倒退。

《巴黎气候协定》的最大特点就是开创了一种自下而上的国家自主决定贡献的全球气候治理模式，建立了一个全球性应对气候危机的包容、动态、可持续的治理框架。在这种新的全球合作模式下，大国关系也将发生变化。以我国为代表的新兴经济国家进入全球治理的核心。

另外，2030年发展议程的提出，也对国际气候治理形成一种倒逼机制。可持续发展议程对国际气候治理的影响表现在以下五方面：其一，确认了《联合国气候变化框架公约》作为应对全球气候变化主要国际政府论坛的根本位置，确定其是一个多边的框架。其二，为应对全球气候变化提供了全方位、有效的政策支撑，包括我们前面说到的一些融资机制、技术转移机制等等。其三，可持续发展目标中倡导的可持续发展全球伙伴关系，将为全球气候行动提供有力的资金、技术和能力建设支持。其四，可持续发展目标突显了气候适应的重要性。尤其是可持续发展目标第13项目标中，把应对气候变化目标的首要具体目标，定为加强各国抵御和适应气候相关的灾害和自然灾害的能力。这也是可持续发展目标向发展中国家和气候比较脆弱国家倾斜的一个集中表现。其五，全球可持续发展为全球气候治理提供了一个原则指导。2030年可持续发展议程的提出，为全球低碳转型和可持续发展提供了强大的动力支持。这一过程尽管挑战重重，但是也将为各国的气候与环境治理提供新机遇和新动力。尤其将为发展中国家带来后发优势和技术溢出效应。随着议程的提出，绿色发展也成为2008年金融危机以来各国寻求经济增长点和提升国家竞争力的着力点，并带来了一系列与此相关的积极的变革与变化。