全球可持续发展治理与气候变化(5)

核心提示:目前,我国已经从全球治理体系的接受者向改善者、改革者转变。我国作为南北合作、南南合作重要参与者,有必要构建南北合作与南南合作机制通道,促成稳定有效的全球经济治理合作,同时也需要主动承担责任,通过灵活方式,推动国际气候治理进程。最重要的是,要立足国情,扶持国内低碳技术开发和引进低碳技术,创新多元化的融资平台,切实推动我国国内经济低碳战略转型。

(四)我国可持续发展面临着国际和国内双重挑战。从大的背景来看,我国在全球经济治理中越来越处于核心的位置。但是我国参与全球治理,面临着双重困境:

第一,我国面临的国际挑战。后危机时期,全球治理本身就出现了困境,尤其是受金融危机影响,西方大国越来越难以承担公共产品供给的责任,但是他们影响全球治理的能力非常强。而新兴大国群体性崛起,成为全球治理变革的重要参与者和推动者,可是新兴大国在治理能力和制度准备方面存在着明显的不足。

第二,我国自身存在的低碳转型能力和低碳外交困境。从经济实力看,我国已经是全球第二大经济体。但我国人均GDP在引领经济可持续发展的科技创新能力方面仍然与发达国家有很大的差距。尽管这一轮金融危机使得新兴大国群体性崛起,在全球治理中的地位越来越重要。但是,从微观层面讲,新兴经济体的增速正在减缓,同时面临通胀风险、外部环境不利、“中等收入陷阱”逼近、资源和环境约束等种种挑战。进一步参与全球经济治理的困境在于新兴经济体能否拥有长期增长的潜力。另外,新兴经济体之间的合作较少,而且成立的时间相对较短,合作效果并不是很显著,存在着集体身份认同的困境。从宏观层面讲,“北强南弱”的格局,短期内还无法发生根本性变化。新兴经济体参与全球经济治理的困境,也表现为在国际经济规则的制定方面,仍将长期受制于发达国家。

第三,我国国内低碳转型本身也面临着一些重大的挑战一是对化石能源,特别是煤炭的路径依赖。我国是世界上煤炭储藏量最丰富的国家之一,煤炭在我国的能源结构中长期占据主导地位。煤炭占全国一次能源消费总量的比重仍然达到66%;石油只占了18.4%;天然气占了5.8%;化石能源合计占到90.2%;水电、核电和风电等非化石能源仅占9.8%。“十三五”规划中的重点是把煤炭在能源消费总量中的比重降低到60%。这意味着今后相当长一个时期内,我国能源供给对化石能源,特别是煤炭的依赖,仍将难以减轻。尽管我们制定了将比例降低到60%的规划,但是相对于其他发达国家,60%仍然是非常高的指标。它也意味着能源消耗对我国环境的负面影响,在未来一段相当长的时间内还将继续存在。

二是技术瓶颈。我国自主低碳战略储备技术有限,缺乏核心竞争力。我国在某些方面的制造技术和世界上先进制造技术相比差距越来越小。在风电、太阳能等领域,我们的技术是领先的。但同时我们也发现,欧美、日本等发达国家走的都是投资技术研发、强化企业创新、提升产品竞争力的道路。而我国光伏产业“两头在外”,企业过于依赖外部市场环境,缺乏核心竞争力。这种依靠购买核心技术、原材料和关键设备,然后扩大产能的发展模式亟待调整。我们现在还需要培育核心的竞争力。

三是资金瓶颈。当前低碳融资方式单一,过度依赖政府投入和银行信贷。社会资本的准入缺乏财政担保和保险机制。此外,创新性的融资模式还处在初期的发展阶段,所筹集到的资金规模非常的有限。

四是体制障碍。在我国现行的分权制度下,特别是财政分权制度下,地方政府政绩的评估基于当地经济发展,从而导致部门利益冲突,“数字节能”和“数字减排”隐患突出。

五是市场障碍。我国的环境治理目前相对而言还是过于依赖行政手段。行政命令型政策具有强制性,目标明确,效果明显且迅速。但是它的执行成本非常高,而且缺乏激励。国家意愿很难转化为地方和企业的自觉行动。而利用市场手段推进节能减排的长效机制还处于初级阶段,价格机制和财税机制尚待完善。另外,石油、煤炭价格还不能完全反映市场供求,可再生能源发电的电价与煤电、天然气的价格差别也不明显,节能产品和非节能产品价格倒挂,这些因素都将极大限制我国市场机制作用的发挥。

六是监管障碍我国的环境监测和监督薄弱,缺乏公众参与。我国尚未建立起统一科学的环境统计指标、监测和考核体系,国家级和地方级监测系统处于脱节状态,这就大大削弱了政策的执行力度。此外,系统的信息公开制度还没有建立,信息不透明和不对称问题严重。这也阻碍了公众对各项政策的参与。公众对政府政策的认知、认同、接受和参与程度较低,对节能政策的参与处于被动状态。政府既是政策制定者,同时也是执行者,这种双重身份很难保证政府处于中立的地位。

、我国进行国际气候治理的政策选择

减少碳排放,走绿色、低碳、可持续发展之路,降低全球气候变暖的速度,已经成为国际社会公认的解决气候变化问题的唯一途径这一新的发展模式背后隐含着国际经济格局调整和国际话语权、决策权的再分配。欧洲和美国、日本等发达国家可能会通过各种举措,首先形成本国内部相对完整的低碳经济体系,然后再通过各种双边、多边、诸边、复边的渠道,在气候变化、能源效率,以及相关行业标准等方面,推动全球共识的达成,并将对其有利的体系通过援助、贸易、投资、金融和法律制度框架等,延伸到世界其他国家。可以预见,这一进程可能会带来国际经贸规则的重大调整。

(一)我国在可持续发展框架下,在新一轮全球治理的结构调整中,进行国际气候治理的政策目标。一是改革国内经济治理模式,提升参与全球经济治理的软实力。二是在全球治理中主动谋求与自身实力相当的地位,加快以G20机制为重点的全球治理体系的改革,积极谋求通过各种多边、区域、双边、诸边等层面,来平衡发达国家和发展中国家的诉求,推进全球治理规则的完善,在全球治理规则中逐步发挥核心作用。

(二)我国的全球治理观。包括:共同构建全球高效的全球金融治理格局;构建开放透明的全球贸易治理格局;构建绿色低碳的全球能源治理格局;建立包容联动的发展格局,包括包容性的商业及基础设施联通,粮食安全等。

责任编辑:李贤博校对:总编室最后修改:
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