王峥：北京城市副中心——历史、现状和未来（2）

（二）北京城市副中心的提出背景

国内外城市在发展过程中不可避免地都会遇到各种各样的问题。此外，很多城市由于人口、功能、资源过度集中而导致各种“城市病”频发，也包括交通拥堵等问题，综合来讲就是城市管理跟不上。面对这些问题，大多数城市在上个世纪多采用在核心区周边发展副中心和卫星城的方式，利用优质的交通和公共服务，促动人流外迁和外部就业者集聚，从而达到疏解资源、合理布局、带动区域发展的作用。因此，建设一个能够有效吸纳人流物流的城市副中心，将其作为“反磁力中心”，可促进资源与功能由中心城区外溢，实现城市群可持续发展，这是北京规划建设副中心的重要背景。

北京城市副中心的提出也经历了长期认识、不断深化和提升的过程。1993年，通州被定位为北京14个卫星城之一。2005年，《北京城市总体规划（2004年－2020年）》对北京市空间布局做了大的调整，提出构建“两轴－两带－多中心”的城市空间格局，实施多中心与新城发展。2010年，北京市政府工作报告提出要建设世界城市，开始规划CBD东扩方案。2015年，党的十八大以后，京津冀协同发展上升到国家战略，《京津冀协同发展规划纲要》提出要疏解北京部分行政性、事业性服务机构。2016年3月24日和5月27日，在中共中央政治局常委会会议和中共中央政治局会议上，习近平总书记明确指示，“要规划建设北京城市副中心和集中承载地，将形成北京新的‘两翼’”，要“建设北京城市副中心和雄安新区两个新城，形成北京新的‘两翼’”。这个时候，北京城市副中心的概念诞生了。从2016年开始，北京城市副中心的功能定位、战略定位和整体规划建设开始纳入轨道。可以看到，从1993年到2016年，我国对于城市发展的认识和通州副中心的定位是不断深化和提升的。2016年3月7日，十二届全国人大四次会议北京代表团全体会议举行，北京市委、人大、政协、政府决定率先搬到通州副中心办公。2017年2月24日，习近平总书记视察北京城市副中心建设，提出落实世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位的要求。这也是习近平总书记对北京城市副中心建设提出的根本性指示和指导。

北京城市副中心建设的意义可以从两个层面来看：第一，它是调整北京空间格局、治理“大城市病”、拓展发展新空间的需要；第二，它是推动京津冀协同发展、探索人口经济密集区优化开发模式的需要。北京城市副中心建设将在京津冀协同发展中起到纽带和桥梁的作用。

从“行政副中心”到“城市副中心”概念的变迁来看，行政副中心在概念上主要强调把北京市行政功能搬迁到通州，而城市副中心则更加突出综合的城市功能。从行政副中心到城市副中心的概念和认识的变迁，对于未来通州的发展起到了重要作用，它将影响整个城市未来规划建设的走向。在确定了北京城市副中心的定位以后，通州开始有序承接市级党政机关和市属行政事业单位转移，并促进行政功能与其他城市功能有机结合，以行政办公、商务服务、文化旅游为主导功能，形成配套完善的城市综合功能。