宋世明：深化党和国家机构改革 推进国家治理体系和治理能力现代化（7）

四、当前转变政府职能的核心

转变政府职能，历来是深化行政体制改革的核心，也是深化党和国家机构改革的重要任务。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，转变政府职能，是深化党和国家机构改革的重要任务。要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，调整优化政府机构职能，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。这一部分，我想和大家主要交流的就是，使市场在资源配置中起决定性作用是打通政府职能转变的“最后一公里”。

转变政府职能是机构改革的关键，这是1988年改革时提出的一个鲜明观点，它既是一面旗帜，也是一个口号，更是一个奋斗的方向。我们在转变政府职能方面，是取得了历史性成就的。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。党的十八大报告再次强调，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。这是我国政府职能转变的一个总的方向。我习惯把它概括为“政府创造环境、人民创造财富”。

那么，我们的政府职能到底有哪些？1993年，我们对政府职能的定位是宏观调控、社会管理、公共服务；2003年，党和国家对政府职能的定位是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务；2018年，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》进一步把政府职能体系概括为五个方面，即经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能。

时至今日，我们在转变政府职能方面是有历史性进步的。

（一）以“五位一体”为轴线构建政府职能体系

国务院机构改革是党和国家机构改革的一个有机组成部分，它是以“五位一体”为轴线构建政府职能体系的。现在的政府职能，就是为了支撑和保障经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。

（二）以“科学行政、依法行政、效能行政”三合一为轴心探索现代政府治理方式

从科学行政的角度来说，现代政府的治理方式至少有四项：一是综合治理，二是系统治理，三是源头治理，四是协同治理。从依法行政的角度来说，最基本、最重要的治理方式就是依法治理。从效能行政的角度来说，就是绩效治理，全面实施绩效管理是为了更好地实施绩效治理。

（三）使市场在资源配置中起决定性作用是政府职能转变的“最后一公里”

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

2014年5月26日，习近平总书记强调，提出使市场在资源配置中起决定性作用，是我们党对中国特色社会主义建设规律认识的一个新突破，是马克思主义中国化的一个新的成果，标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段。只有使市场在资源配置中起决定性作用，政府才能腾出精力减税降费，才能腾出财力加快人民满意的服务型政府建设，也才能真正做到“政府创造环境、人民创造财富”。

怎样才能使市场在资源配置中起决定性作用，并让它落地生根、开花结果？就是要根据党中央部署，深入推进简政放权，将市场化改革进行到底，彻底断掉依靠政府行政权力拉动经济增长的根。切入点就是“两个清理”：一是清理政府直接配置市场资源的规模，最大限度减少政府对市场资源的直接配置；二是清理政府直接配置经济资源的职能，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。实际上，“两个清理”的重点是清理政府直接配置的土地资源和财政资源；“两个清理”的最终目的是使市场在资源配置中起决定性作用，并让它落地生根，最终创新政府配置资源的方式，提高资源配置的效率和公平性，必须由政府配置的经济资源也应该采纳市场规则、市场价格以及市场竞争。

我前面一直强调使市场在资源配置起决定性作用，但同时也要严格限定使市场在资源配置中起决定性作用的适用范围。比如，在公共服务供给领域，“使市场在资源配置中起决定性作用”将是一场灾难；再比如，在政治建设中，“使市场在资源配置中起决定性作用”很可能就是权力与资本的结合。因此，在政治建设领域和政治体制改革领域，不能让市场在资源配置中起决定性作用。说到这里，大家可能会问，十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中明确提出“推动教育、文化、法律、卫生、体育、健康、养老等公共服务提供主体多元化、提供方式多样化”“推进非基本公共服务市场化改革”，又该如何理解。党的十九届三中全会部署的推进非基本公共服务市场化改革，我认为这是公共服务供给方式的市场化，而不是公共服务供给责任的市场化。政府固有核心职能不能市场化，对政府的固有核心职能应采取负面清单管理，对基本公共服务应该实行正面清单管理。

我国基本公共服务标准涵盖了九大领域，我们对基本公共服务的正面清单管理已经到位，但是对于不能市场化的政府固有核心职能还没有实行负面清单管理。我个人的建议是：对于基本公共服务，国家兜底线，采取正面清单管理；对于不能市场化的政府固有核心职能，应该采取负面清单管理。这也是国际上的成功经验。

对于非基本公共服务，可以采取市场化的制度安排，但是政府也应该恰当界定在公共服务市场化中的角色。在非基本公共服务市场化的制度安排中：第一，政府是公共服务需求的确认者；第二，政府是公共服务类型、数量、质量的最终确定者；第三，政府是购买服务的规则制定者；第四，政府是英明的购买者、谨慎的财政资助者、合同管理者；第五，政府是公私合作伙伴关系的管理者；第六，政府是所购公共服务的评估者。政府不能把非基本公共服务的生产让渡出去。当第三方生产以后，政府再请其他第三方对由第三方生产的公共服务质量进行评估，这是不合理的。政府应该是所购公共服务的评估者，从这个角度上讲，在公务员系统中设置少而精的专业技术类公务员是完全必要的。

我今天和大家过多地交流了“使市场在资源配置中起决定性作用”这一重点，没有很好地兼顾两点论，只是过多地强调了重点论。两点论是使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，但是两点论中也有重点论，在这一时段，使市场在资源配置中起决定性作用，就是转变政府职能的“最后一公里”。转变政府职能的起点是使政府在资源配置中起决定性作用，而转变政府职能的终点，在理论上讲就是使市场在资源配置中起决定性作用。我们已经离开了起点，但是远远没有到达终点，那么为了让我们早一天到达终点，推动国家治理体系和治理能力现代化，推动中国高质量发展，还是让我们从“两个清理”做起。