汪玉凯：我国行政体制改革的现状与政府管理创新

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今天和大家讨论的主题是关于行政体制改革和政府改革的。大家看到，中国的改革发展经过了二十多年，结构性的矛盾越来越突出。下一步如何来推进，人们都在分析，都在判断。大概从2005年制定“十一五”规划的时候，中央做出了一个重要的判断，政府自身的改革、行政体制改革要加速，要放到更重要的议程上。所以，我下面就想围绕这两个题目跟大家做一些讨论。大体谈三个问题，一是对目前改革整体形势的判断，这是我们认识行政体制改革、政府改革的非常重要的前提；二是分析一下中国政府管理目前面临的挑战、问题；三是如何深化行政体制改革，促进政府管理创新。

一、对当前改革整体形势的判断 这是我们分析问题的前提，这里面我想讲三个判断：一是中国经过二十多年的发展，目前仍然处在一个难得的发展战略机遇期；二是中国的改革正在进入一个战略转折期；三是这种改革的战略转移最终可能引起政府自身的转型。我想，对整体形势的判断应该从这三个层次做些考虑。 第一个判断，中国经过二十多年的发展，目前仍然处在一个难得的发展的战略机遇期。有人说，温家宝总理在这次的政府报告里面没有用中国和平崛起这个概念，而又回到了和平发展这个概念，海外对这个有很多讨论，我不想更多地展开。事实上，中国提出和平崛起的概念以后，世界上产生了一系列的置疑，开始出现中国威胁论。所以，这次温总理报告里面没有再用和平崛起这个概念。但是，我认为这是在回到过去邓小平讲的和平与发展这个概念上，这并不意味着我们中国不要和平崛起了。 我觉得目前中国发展的战略机遇期，这对一个国家、一个民族并不是长期都有的。大家想想，过去我们耽搁了很长一段的战略发展机遇，和世界差距拉得很大。这几十年，中国经济快速增长，整体上差距缩小了，但是不应该沾沾自喜，应该看到我们面临的严峻局势。可以这样说，中国现在的经济总量大概位居全世界第四，规模是比较大了，但是大家别忘记，中国有十三亿人口，所以，温总理讲了两句非常经典的话，中国再辉煌的成就让十三亿人口一除以后就微不足道了，中国再小的事让十三亿人口一乘就成了天大的事。这两句判断是非常有哲理的。中国的经济总量虽然在世界上排到了前四位，但是大家看到，如果让十三亿人口一除的话，我们的平均值仍然处在世界的后段。而每个人人均才是真正的实力，这是我觉得我们应该冷静看待的原因。中国是一个人口大国，我们占了世界22%的人口，但是到2005年年底，中国的经济总量仅占了世界经济总量的5%，平均到每个人，你的位置就到了一百位以后了。要知道，在50年以前的1955年，中国当年的经济总量已经占到世界经济总量的4.7%。所以，中国人感到很尴尬，折腾了50年，在世界经济总量的格局中就增加了0.3个百分点。有人会觉得不可思议，现在中国人吃的、住的等生活水平能和50年前相比吗？但在这一点上，你不要自己和自己比，应该把中国放在世界格局中去比。 1955年以后，没有大的战事，在科学技术的推动下，世界出现了长久的和平发展战略机遇。日本、德国两个战败国借此东风，一跃成为世界上的第二号、第三号经济强国。亚洲四小龙也在这个过程中快速崛起。而中国1955年以后，不断地搞阶级斗争、搞内讧。也就是说，世界在快速发展的时候，你和这个发展的和平战略机遇擦肩而过了。所以，大家看到，1978年到现在这二十多年的高增长，对我们的发展而言，带有很大的补课性质，就是把过去拉开的距离缩短。所以，这是带有很大恢复性增长的速度，实际上中国和世界的差距很大。所以，我认为中国人没有必要自己忽悠自己，中国人一定要头脑冷静，不要以为自己了不起了，我们一定要看到自己与世界强国的实际差距。我们的软实力、国家竞争力，特别是在创新型国家方面，差距很大。一个创新型国家对国外高科技的依赖一般不会超过10%。像美国、日本、德国他们对国外高科技的依赖度在5%以内，人家那才叫创新型国家，而我们现在核心技术对国外的依赖度几乎达到40%。所以，大家看到中国的对外贸易数额很大，但是大量的钱在中国转了一圈又回到西方国家去了，给人家交专利费、知识产权费。中国和美国的贸易顺差，真正获利的是美国人。所以，我觉得我们应该保持一个冷静的头脑，一个国家、一个民族和平发展战略机遇并不是经常有的，能不能把握住这个机遇，对我们非常重要。 第二个判断，中国的改革进入战略转折期。如果说1978年改革开放后的二十多年，中国是以经济建设为中心，以经济体制改革为主轴展开整个改革的，那么，到了2005年，经济体制改革带不动其他改革了，中国人围绕改革本身发动了改革开放以后最大规模的争论。老百姓对改革一片反对声，大家可以看到网民在网上表达，住房改革使越来越多的人买不起房，教育改革使越来越多的人上不起学，医疗改革使越来越多的人看不起病。可以说，中国到现在已经进入了改革的战略转折期。 第一个改革战略转移的标志是要重新构建对改革的共识。改革开放初期，人们都拥护改革，原因很简单，因为所有的改革都能给普通老百姓带来实惠，但是越到后来，人们越发现，有些改革是让少数人获得巨额利益，让多数人承担改革成本的，老百姓不满意这样的改革。有人曾给中央上万人书，公开反对的这样的改革。像前不久有人上书中央，坚决反对《物权法》的推广，说这部法律要是推广了，社会主义将不复存在，说《物权法》的争论实际上就是社会主义和资本主义的大决战。他们这些观点很容易获得老百姓的同情。因为他们说过去这些年大量的权力把国有资产瓜分了，现在倒好，把他们瓜分的国有资产用法律给他们保护下来，是他们合法的财产。我不想展开讲《物权法》本身，我认为我们既然搞市场经济，确立这部法律是非常重要的，《物权法》在全国人代会获高票通过，说明它符合国情民意；但是外部这种声音之所以有很大的市场，也是制度不可以小视的。所以，大家看，以2005年郎咸平、顾雏军围绕中国国有企业改革的争论为代表，开始了改革开放以后第三次大规模的争论。 大概到了2006年“两会”，胡总书记、温家宝总理都出来说话。胡总书记参加上海代表团的讨论时讲，中国必须在新的历史起点上推动改革开放。温总理讲，倒退是没有出路的，只有坚定不移地推进改革开放才能解决、化解中国前进道路上遇到的问题。我认为，这是改革进入战略转折期的第一个标志，即中国要重构对改革的共识。 第二个标志是改革的重心已经转移。如果说过去二十多年我们一直是把经济体制改革放到第一位，以经济建设为中心，以经济体制改革为主轴，经济体制改革推进的过程中遇到什么障碍，就解决什么问题。但是，现在不行了。从2005年“十一五”规划制定颁布实施，中央做了一个非常重要的判断，即未来行政管理体制改革将成为中国改革开放的关键。这个判断就意味着改革的重心由经济体制将转移到行政管理体制。换句话讲，我们现在遇到的很多问题，都与政府有关。这些问题解决到什么程度，能不能推进，与政府自身的改革能不能推进息息相关。所以说，改革进入战略转折期，政府自身的改革前所未有的被提上了重要的议事日程。 第三，未来以行政体制改革为中心的改革最终将会引起政府自身的转型。我觉得，以行政体制为中心的政府改革，最重要的是引起政府自身的转型。 这个转型可能朝三个方向转：第一个趋势就是由管制型政府转向服务型政府。计划体制下，我们是全面管制，政府的功能几乎无所不包，触角涉及到各个领域。但在搞市场经济以后，政府正在转变，要转到一个服务型政府，这是一个大的趋势。 第二个趋势就是由单一的经济建设型政府转到一个公共治理型政府。过去几十年，中国政府高度重视经济建设，我认为无可厚非。中国改革开放以后，首先要解决温饱问题，要让人民吃饱饭，这是前提条件。所以，我们咬住群山不放松，二十多年来坚持以经济建设为中心。但是，2003年的“非典”给我们当头一棒，非典肆虐，夺了很多人的命，我们才发现，当生命都不存在的时候， GDP还有价值吗？因为在我们的很多地方，把以经济建设为中心最终演变为以GDP为中心。从这个意义上说，没有2003年的非典，我们就提不出以人为本的科学发展观。原来我们一窝子都抓经济去了，可以说这是当时的需要，但是政府还有更重要的责任，社会管理、公共服务是政府的天职。老百姓把这么多的税交到政府来，维持政府的运转，你政府的主要职责就是要提供公共服务，提供社会管理。在这两个领域，没有人可以替代政府。所以，“非典”以后，大家看到，我们的政府正从单一的经济建设型政府转向公共治理型政府。所以，我们既要重视经济发展，又要重视社会发展。 第三个转型是政府要由简单的手工作业型转向靠信息网络型。过去我们政府基本上都是手工作业，现在大家看到，我们在座的各位，我想没有不会使用计算机的，至少在办公局域网上你会用。如果这些都不会的话，我估计你也就快下岗了。因为北京信息化水平目前整体上是全国最高的，北京“十一五”规划提出信息社会的发展战略，31个省市只有北京市提出这个口号，上海都没这样提。西方人的看法是，西方某些发达国家在信息社会方面虽然还没有全进去，但已经迈进一只脚了，中国绝大多数的地区还在由信息社会的第一阶段向第二阶段发展。而北京是整体朝前发展，应该说比全国快一步。所以，大家看到北京的信息化水平是比较高的。信息化给我们提供了强大的新的管理手段。