汪玉凯：我国行政体制改革的现状与政府管理创新（3）

就是说，政府和社会的问题得不到很好解决的话，可能会激化冲突。从另外一个视角来看，政府存在的问题得不到很好的解决，对政府本身会形成巨大的压力。 首先，在发展战略上面临转变经济增长方式，坚持可持续发展的压力。经济发展到今天，经济方面的压力越来越大。到2006年底为止的28年里，中国的经济增长平均达到了9.7%。但大家别忘了，我们这28年的高增长是以另外“三高”为代价的，即资金高投入、资源高消耗、环境高污染。前两年全国能源全面告急，已经给我们敲响了警钟。环境上，70%的河流几乎都被污染，好多农村吃水非常困难。美国一个经济学家针对中国过去的发展模式有一个判断：按照世界上创造一美元产值，平均消耗的资源来计算的话，中国过去消耗的资源至少在15%以上。这还不是按照发达国家的水平，是按照发展中国家的水平。他认为，如果中国不改变经济增长方式，中国经济高增长可能维持不到2020年。当然，这只是一个外国专家的看法，我们可以不以为据。但是，我们现在遇到的问题的确在给我们敲警钟。 我的认为，坚持可持续发展战略不是靠中央写一个战略就可以变为行动的，绝没有这么简单。制定“九五”规划的时候，明确提出要用集约式的经济增长方式替代粗放式的增长，十年后这个问题不但没解决，问题反而更加严重。要解决可持续发展，缓解这方面的压力，最关键在于两个问题：一是从上到下有没有实现可持续发展的价值用途；二是有没有一套制度体系保障全国各地都能坚持可持续发展。这两个问题缺一不可。就我现在看到的，我认为实现价值用途还很遥远，包括北京在内。东南沿海说，过去发展已经奠定了很好的条件，我们现在应该高速增长、快速发展，率先进入全面小康；西部说，我们要大开发，我们要采取跳跃式发展；东北说，我们要振兴；中部说，我们要崛起。什么意思呢？全国自上而下，各级官员都涌动着一种高速发展的欲望。我可以反过来问：全国能不能找出一个县长、一个市长、一个省长，甘心情愿说我领导的这个地方，我的经济增长可以低于全国平均水平？我认为几乎找不出来。哪个县长、市长、省长他的底线，都是我领导的地方经济发展速度不能低于全国平均水平，要高于全国平均水平。既然找不出来，这个可持续发展压力从价值层面上就没法解决，它就可能拼资源、拼环境，人人都想为政几年干出一番事业，这中间各环节就有可能处理不好。就是说，我们现在有没有这套制度体系，特别是官员选拔、官员考核、官员激励，有没有这种制度让他坚持可持续发展。现在我们的选拔机制是鼓励官员搞形象工程，过去这些年一直是以GDP棒指挥的。有资料显示，河北省邯郸市十年换了七个市长。七任市长没有一个倒台，两个提升副省长、副部长，但遗憾的是没有一个市长人代会举行出来后干满一届走的，最多不到三年，有的一年多就调走了。后来有人戏称这是“邯郸市长走马灯”。我们说市长是人代会选举的官员，共产党应该在组织范围内活动，不应该乱调动，应该干满一届再调动他。如果这个人特别有贡献，你可以提升，但不要让他中途干一年马上就调走。因为这样可能导致后任市长不认前任市长的决策，工作很难有连续性。中央也认识到了这点，2006年发了三个重要的改革文件，其中《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定，人代会选举的市长、县长，任职期间不能调动，如果任不够三年调动的，不算你在这个任期上干过这个经历。 第二，化解社会矛盾的压力。我先说总数据，1994年全国发生的群访性事件一共1万起，到了2005年，全年发生的群访性事件高达8.7万起，翻了8.7倍。这些告诉我们，中国社会内在矛盾冲突激化了。2006年美国驻华使馆的两个官员找到我，和我专门讨论中国社会内在矛盾冲突激化问题。他们对中国内部发生的群访性事件了如指掌，他们有三句判断，一个结论：第一，中国社会内部的利益关系失衡。第二中国社会格局紧张。第三，不稳定因素增加。从这三句判断，他们得出的结论是，中国治理不好有可能发生大规模的社会政治动乱。我说，我大体认识你前面三个判断，但是我不认可你这个结论。你这个结论是一般国家从前面三个原因上推导出来的，但是中国确实有它的特殊性。我认为，中国在不久的将来，不会发生内乱，理由有二：第一，2005年发生的8万7千起群访性事件中，多数人不具备政治目标，大多属于是弱势群体，他们的生存状态出了问题，所以要上访，这是不会发生大规模动乱的第一个原因。第二，政府看到它自身治理的问题，正在不断调整和改进。针对弱势群体和民生问题，政府采取了一系列的举措，比如取消农业税，在农村建立合作医疗，兑现义务教育，提高征用农民土地的补偿，维护打工者的利益，给城市下岗人解决下岗就业问题，等等。 当然，这是我和外国官员在交流，还要维护国家的形象。但是，和内部官员讨论的时候，我认为形势是非常严峻的，现在不是一个简单的治表的问题。像我们说反腐败，发现一个抓一个，那是治表，关键你要治的是为什么有这么多人挺而走险，敢于腐败，前仆后继，边提升边腐败，有人几乎到了肆无忌惮的地步。老百姓上访这是表面现象，关键要分析是什么原因导致这么多人上访。2005年8.7万起群访性事件，有300多万人卷入其中，人数很多呀！你要分析原因在哪里？像2006年年底，四川农村一个四岁小孩得阑尾炎，农民把孩子抱到医院，医院说钱交不够不给做手术，农民跪求医生，医生也不做，最后这个小孩死了，好多人把医院给砸了，发生了大规模的骚乱。可以说，现在社会不稳定因素很多，一个小小的事件可能会酿成一个大问题。这其中原因也许很多，但是从政府管理的角度来讲，我认为最主要有两大原因：第一，目前中国社会贫富差距拉大的程度已经超出了社会的承载能力，社会就难以稳定；第二，政府公共政策所代表的公平正义出了问题。政府制订的公共政策所代表的公共正义像天平一样，如果天平发现了不适当的倾斜，这个社会就会出大问题。目前中国的现实是，政府制定公共政策的天平越来越受到垄断行业的影响，较多受到富人的影响。比如说，中国在某些方面的公共政策制定被强势利益集团所俘获，公共政策制盯在某些方面越来越有利于富人；有利于垄断行业。目前中国社会的现状可以用两句话概括：中国社会上层在精英化，中国社会下层在碎片化。上层精英化表现在两方面，一是政治精英正在和财富精英结合。政治精英是党政官员，党政官员掌握权力，他们有的和富人们结合得越来越紧密。凡是爆发的高官腐败，几乎无一例外都有富人给他们行贿。二是知识精英也和财富精英在靠拢。知识精英是知名专家学者，他们不掌握国家的权力，但是他们掌握社会的舆论权、国家的话语权，可以影响国家的决策。现在只有中国社会下层的老百姓在碎片化，生活状态出了问题，只能找上面要说法，上诉，再去控告，上访，地方不行到中央。这说明他们在制定政策中的声音越来越微弱，他们争取公共政策的能力在不断下降。这是问题的本质，如果中国不从这个角度上反思公共政策的话，我想这个社会矛盾冲突的化解将是一个很大的问题。