汪玉凯：我国行政体制改革的现状与政府管理创新（2）

二、中国政府管理面临的挑战 前面的分析并不是说过去我们停顿了行政改革，二十多年来，我们一直在没有停顿地搞行政改革。但为什么现在政府管理还面临这么严峻的挑战呢？为什么现在要把行政体制改革作为整个改革战略中的关键来看待呢？我想这与我们政府目前面临的问题本身是联系在一起的。整体来讲，我们可以从这么几个层面来分析我们政府管理面临的突出问题和挑战。 第一，面临的主要问题是什么？ 我觉得这大体可以包括六个方面： 一是政府自身改革和政府职能转变滞后。尽管政府经过很多次改革，但是政府自身整体改革还是滞后的，行政审批事项依然过多，社会管理、公共服务职能比较薄弱。 二是政府各个部门之间职责不清，协调不力，管理方式落后，办事效率不高。政府各个部门之间有严重的部门利益的倾向，政府公共政策制订过程实际上是部门主导的，这个过程最终会把部门利益凌驾到公众利益之上，导致决策周期很长，决策的效率很低，决策代表公众利益的价值取向大打折扣。很明显，部门主导的公共政策制订过程，更多的是考虑部门利益。如果伤害我这个部门利益，我就不在这个文件上签字，不让你通过。经过各种磨合协调，最后各个部门都能够接受，这种公共政策制订的过程实际上把部门利益凌驾到公众利益之上。2007年人代会上有代表建议说，中国应该尽快成立人口与健康委员会，把卫生部、中医药局，还有食品、药品监管局等整合在一起。甚至有个别代表说，“中医药局当年根本就不应该成立，就是有几个老中医老给中央领导看病，一说话就成立了，这带有很大人为的因素和色彩，不是完全按科学的机制来设立的，中西药完全没必要分开”。大家看看，就是一个医病的问题，多少部门在这儿管着，而每个部门都在推卸责任。 所以，大家看到，部门设置的越多，相互之间概率交叉越高，责任边界越不清晰，实施起来各有各的利益，各有各的地盘，最后完全有可能以牺牲公众利益为代价。要不这些年医药、看病为什么涨价涨得这么快？为什么计划体制下，人们对这个感觉不深刻呢？一是因为计划体制下，各个单位没有这样明显的部门利益。再一个，绝大多数人都不流动，农民没事干也只能在农村耗着，不能到城市来，因为不存在一个可以打工的市场。现在就不一样了，近1.4亿的农民从农村走出来，到了城市，北京380万人外来打工的大部分是从农村来的。这些人虽然到了北京，但他们过的是农村人的生活，因为他们所挣的钱不足以支撑他过城市人的生活，他们住得很简陋，吃得也很简陋，所以对国家的社会保障的依赖度很高。他们过去不出来，自己在家靠种地养老，但现在到城市以后，面对的是竞争非常激烈的大环境，他挣的那点钱不足以面对这个城市的高物价、高医疗、高教育，所以，他对国家社会保障的依赖诉求越来越强烈，而我们的社会保障恰恰把这部分人作为制度歧视者，不给他们提供保障。所以，我觉得中央做出公共服务均等化的决定，不是一个绝对平均的概念，而首先是要解决有和没有的问题。 现在，很多北京人也认为外来打工者给北京做出了很大贡献，他们觉得打工子弟也应该在北京有个读书的地方。但是，国家没有把这个钱拨给北京，这些基础教育费国家都划拨到你户籍所在地去了。那么，你来北京打工，把小孩带来以后，你要让你的小孩和北京小孩上一样的学校，就要挤占北京的教育经费。这种说法有道理没有？有。这就需要我们从管理体制上去解决。所以，我认为目前政府管理中遇到的最大问题之一就是权力部门化，部门利益化，利益个人化，导致无休止的扯皮和推诿。 第三，有些关系群众切身利益的问题还没有得到根本解决。很明显，中国人万万没想到改革二十八年以后，民生问题会再一次凸显。医疗、教育、住房、就业这四大问题现在是最凸显的，大家都在感慨现在是“上不起学，看不起病，买不起房，就不了业”。有人说，“北京人正在失去北京”。怎么说呢？北京城市里有钱人有很多，但是有很多北京市民没有钱。现在是全国各路“精英”都往北京集中，山西煤老板们，一买就买几套房，各地贪官污吏们都想在首都买一套房。再加上北京又是主要政府所在地，这样就使北京的房价节节攀升。而当年的市民们一拨一拨的都被赶到郊区，甚至被赶到河北燕郊等地。 有一次我到北大讲课，给我服务的小男孩是四川人，跑前跑后，陪我吃饭。我说你快毕业了，他说马上就毕业，他说他家是四川农村的，那里从来没有考上北大的学生，他是第一个，但是没想到他上大学的四年经历给他家带来很大的负担。我说，不是说一年平均一万元吗？他说何止一万，他这四年下来花了将近六万。为什么学校给他安排接待老师呢？就因为他太困难了，学校要给他点助学金。所以说，中国现在的高等教育是世界上最昂贵的教育，不是说中国大学目前收费最高，而是和中国人的收入相比较，高校收费是世界上最昂贵的。 第四，一些部门之间，有些政府工作人员依法行政观念不强。执法违法现象屡见不鲜。第五，形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费的问题比较突出。大家看到，一是人大、政协委员对老百姓的民生问题大声疾呼：另一方面，在这次“两会”上声音最响亮的就是政府如何控制自己的花钱行为，如何少搞形象工程、政绩工程，少一些弄虚作假。第六，腐败现象在一些地方、部门、单位比较严重。 以上大概就是目前我们政府管理面临的最主要问题。这些问题应该说我们早都看到了，也一直在解决。但是直到现在，这些问题还没有得到很好的解决。正因为这些问题存在，所以，我们把行政体制改革放到更重要的位置，通过深化改革来解决我们政府管理面临的深层次问题。 以上六个问题就是我们面临的挑战，如果得不到很好的解决的话，就可能激化三种冲突： 第一，经济增长与利益分配的冲突。我们从1978年改革开放到现在，进入了一个社会转型期，而且是“双转“，既是社会转型，还有体制转变。由传统社会转向现代社会，由农业社会转到工业乃至信息社会，这是社会转型的概念。按照西方发达国家当年走过的道路，不管你是什么制度的国家，只要你走上现代化的道路，只要你处在社会转型过程中，就可能会出现有共性的四个标志。一是整个社会骚动不安。整个社会就像一个发烧的病人一样，坐立不安，不稳定的因素大大增加。二是社会成员格外的追逐经济利益。人人都想坐上家庭现代化的第一班车，谁也不愿意落后，这就可能引发一系列的利益纷争。三是社会犯罪急剧上升。有本事的靠本事发家致富，没本事的也想过上体面的生活，也想致富。所以，大家看到，北京市这些年来刑事犯罪的70%并不是北京市户口人所为，基本都是流动人口所为。现在有380万外来人口在北京滞留打工，如果他们有工作，也可以正常的消费、生活。但如果找不到工作，身上又没钱了，他又不愿意回到老家去，滞留北京，他为了生存，就有可能诱发犯罪。应该说，政府给社会提供一个安全的社会秩序，这是最重要的公共产品之一。但遗憾的是，我们现在提供社会秩序的成本非常高，代价非常昂贵，老百姓的满意度却非常低。四是政府官员在社会转型期最容易发生大面积腐败。大家想啊，官员也是人，他也有个家庭现代化的问题，如果他发现光有社会地位，而囊中羞涩的话，极有可能诱发政府官员铤而走险，用手中的权力搞权钱交易。这就是当年发达国家走过的道路留给我们共同启示。大家可以看两本书，一本是亨廷顿写的《变革世界中的政治秩序》，另一本是阿尔蒙德写的《比较政治学》，他们对很多发达国家现代化过程中做了大量的量化研究，最后得出一系列令人兴奋的结论。而中国的问题还在于他不仅有社会转型，他还有计划体制向市场体制转轨这个历史使命。如果说前者是共性的，那后者就是个性的。现在没有一个国家成功地实现在计划经济不发生社会振荡的情况下平稳地转向市场经济的。如果说有成功的话，那就是中国，我们正在创造这个经验。 大家看到，政府是掌管利益杠杆的，在这个社会转型、体制转轨的复杂过程中，政府如何掌控好利益分配的杠杆，成为我们现在遇到的最大难题。一方面经济发展了，社会进步了，另一方面如何分配社会利益，成为所有社会成员关注的焦点。如果政府再与民争利的话，如果政府行为再不规范的话，它只能进一步激化这些冲突。   第二，政府的不廉洁行为与老百姓的公平意识的冲突。一方面，市场经济培育了老百姓公平竞争、自强自立的全新意识，他们对政府的要求越来越高，希望政府公平、公正、廉洁、高效。但一些政府官员恰恰在这个渐进过程中，出现了明显的腐败现象，致使老百姓对政府信任度大大降低，形成心理上的冲突。   第三，社会发育水平提升与政府控制社会能力的冲突。一方面，民间组织伴随市场经济的发展快速增长，非盈利组织、民间社团组织这些机构发育起来后，就希望政府减少对它的干预，希望自我管理，发挥自己的作用。另一方面，政府又要控制社会，不能使社会发生大规模的动乱。很多专家研究说，“不管是台海战争、中日战争，只要外部发生冲突，内部发生动乱，中国现代化进程肯定会中断，而且会倒退10―15年，这是所有中国人都不愿意看到的”。所以，我们一方面要控制社会，保持社会稳定的格局，另一方面还要让民间组织能够相对快速的发展，这对我们绝对是巨大考验。