全国人大代表是怎么选的？

2010年3月14日，第十一届全国人大第三次会议对1979年《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》做了第五次修正，此次修正最引人瞩目之处是废除了《选举法》中原有的“四分之一条款”，而改为城乡按同一人口比例计算各级人大代表名额。

所 谓“四分之一条款”，是指原《选举法》中各级人大代表的名额，按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则进行分配的规定。新 《选举法》第14条和第16条规定，地方各级人大和全国人大代表名额，“按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有 适当数量代表的要求进行分配”。

这一新规定明确了我国各级人大代表名额分配的两个原则：一是每一代表所代表的人口数相同，也就是“同比例原则”；二是对人口数较少的地区、民族和“方面”在名额上要予以照顾，以免这些地区、民族和“方面”在各级人大中缺乏代表，也就是“广泛代表性原则”。

显 然，“同比例原则”和“广泛代表性原则”有可能会发生冲突。将“同比例原则”推到极致，人口较少的地区、民族和“方面”将可能减少或甚至没有代表；而将 “广泛代表性原则”推到极致，而可能导致人口较多的地区、民族和“方面”得不到充分代表。我们先来看一下全国人大代表名额分配中的这两个原则是如何发挥作 用的。

一、全国人大代表名额分配的数量分析

（一）城乡代表的比例性和代表性

我国选举制度是县乡两级人大由选民直接选举，县级以上到全国人大间接选举。“四分之一条款”在直接选举和间接选举中的意义有所不同。

在 直接选举中，“四分之一条款”直接影响选举权平等，城乡选民虽然一人一票，但同票不同权。同票不同权的后果是，多数选民选出的代表可能并不占多数。举例说 来，某县有100万人口，城镇人口20万，农村人口80万，按照“四分之一条款”,20万城镇人口获得的代表数和80万农村人口获得的代表数相同。假如城 镇人口是30万，农村人口70万，则30万城镇人口获得的代表数反而超过70万农村人口获得的代表数。这造成的结果是，人大代表的多数在数量上并不代表选 民的多数，这不合同比例原则。

在间接选举中，选民并不投票，“四分之一条款”并不直接影响选民的选举权平等，而仅仅起着在各个选举单位之间 分配名额的作用。就全国人大来说，各省、自治区、直辖市的城市和农村人口比例，将与其人口数一起成为决定其代表名额的因素。举例来说，甲省和乙直辖市的人 口都是1200万，甲省是农业大省，农村人口960万，城市人口240万。如果农村按人口每96万人选代表1人，城市按人口每24万人选代表1人，[1] 那么甲省应选出全国人大代表20人。乙市城市化程度很高，农村人口240万，城市人口960万，则乙市应选出全国人大代表42人。这样一来，虽然甲省和乙 市的总人口数相等，但由于“四分之一条款”，导致乙市的代表名额比甲省多出一倍有余。这样造成的结果将是城市人口较多的省市将在全国人大中获得更多的代表 名额，也不合同比例原则。

《选举法》中这种按不同比例分配城乡代表的规定渊源有自。1953年2月11日，邓小平在关于新中国第一部《选举 法》草案的说明中说：“城市是政治、经济、文化的中心，是工人阶级所在，是工业所在，这种城市和乡村应选代表的不同人口比例的规定，正是反映着工人阶级对 于国家的领导作用，同时标志着我们国家工业化的发展方向。因此，这样规定是完全符合于我们国家的政治制度和实际情况的，是完全必要的和完全正确的。” [2]立法的原始意图非常清楚，就是通过使城市每一代表所代表的人口少于农村每一代表所代表的人口，使得城市人口较多的地区在各级人大中获得更多的代表名 额，以提高城市和工人阶级的代表性，服务于整个国家工业化、城市化、现代化的目标。为此，1953年《选举法》规定：“各省应选全国人民代表大会代表的名 额；按人口每80万人选代表1人。中央直辖市和人口在50万以上的省辖工业市应选全国人民代表大会代表的名额，按人口每10万人选代表1人。”即城市每一 代表代表的人口是农村每一代表代表的人口的八分之一，是为“八分之一条款”。

从人口普查数据看，1953年时全国城乡人口比例为 13:87，按八分之一比例计算，可以保证城市地区选出的代表稍多于农村地区选取的代表。1995年《选举法》修改，将全国人大分配代表名额的城乡人口比 例从八分之一改为四分之一，1995年的城乡人口比例为29:71，按四分之一比例计算，可以保证城市地区选出的代表多于农村地区选取的代表。此后我国城 市化发展加速，2010年第六次全国人口普查，城乡人口比例达到49.68:50.32，接近1:1，此时不再施行“四分之一条款”，也能保证城市地区选 出的代表不少于农村地区选出的代表，牺牲城乡同比例原则以提高城市代表性的理由已不再存在。可以说，2010年废除“四分之一条款”，正当其时。

城 乡按照不同人口比例分配各选区或地区的人大代表名额，当然是违反同比例原则背后的形式平等原则的；但这种对形式平等原则的违反，如果目的是为了满足广泛代 表性的要求，也可以说又符合实质平等原则。另外，1953年到2004年六部《选举法》关于提高城市代表性的种种规定的前提，是城市地区选出的代表并不仅 仅代表城市的意志和利益，而应该代表乡村在内的全体人民的意志和利益。