全国人大代表是怎么选的？（2）

（二）人口、民族、地域与代表名额

在 废除“四分之一条款”前，各省、自治区、直辖市按人口获得的名额其实由三部分组成：按城市人口获得的名额，按农村人口获得的名额，以及“增加的名额”。 [3]废除“四分之一条款”后，各地区代表的名额分配改为“基本名额＋人口名额＋其他应选名额”的公式。2012年3月14日，第十一届全国人大第五次会 议《关于第十二届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》规定：“省、自治区、直辖市应选第十二届全国人民代表大会代表的名额，由根据人口数计算确定 的名额数、相同的地区基本名额数和其他应选名额数构成。”其中，地区基数31个省、自治区、直辖市相同，都是8名，人口代表数总额为2000人，约每67 万分配一人。[4]同时规定：“省、自治区、直辖市应选的其他第十二届全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会依照法律规定另行分 配。”

我们拿2012年4月27日十一届全国人大常委会第二十六次会议通过的《第十二届全国人民代表大会代表名额分配方案》来对照一下，会 发现，31个省、自治区、直辖市实际分配名额是2419人，减去基本名额248人和人口名额2000人，剩下的应该就是“其他应选名额”，共171人。

如 果我们用2010年第六次全国人口普查的各地常住人口数，按照每67万人分配一人来计算各地的人口名额，再加上各地相同的8名基本名额，计算其与实际分配 数的差额，我们会发现，“其他应选名额”在各地的分配是比较悬殊的。27个省、自治区、直辖市的实际分配数超过或等于其人口名额数和基本名额数之和。辽 宁、黑龙江、新疆、湖北、山东、河南、云南超过的还比较多，在10名以上，但有四个地区的实际分配名额数却不及其人口名额数和基本名额数之和，其中广东差 14名，浙江差6名。

全国人大常委会按照法律的规定另行分配应选的其他代表名额，以实现广泛代表性，有全国人大充分的法律授权，不应过多质 疑，但在实际分配的时候“克扣”四个地区的人口名额数却很难解释。有一个可能是全国人大常委会并没有使用2010年第六次全国人口普查的数据作为给各地分 配人口名额数的依据，它使用的数据中广东、浙江等地的人口少于2010年第六次人口普查数。但这一点更令人费解，因为1953年第一次全国人口普查的目的 就是为新中国第一次普选做准备，没有理由舍弃人口普查数据而使用其他不精确的数据。

数 据来源：全国和各地人口数来自2010年第六次人口普查汇总数据，国家统计局网 站：。实际分配名额数来自第十一届全国 人大第五次会议《关于第十二届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》，应选少数民族代表数来自《第十二届全国人民代表大会少数民族代表名额分配方 案》（2012年4月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过）。

在全国人大代表总数不超过3000人的总额控制下，废除“四分之一条款”将带来全国人大各地区代表团之间的人数增减。合理的预测是，城市人口比例较高的地区，代表数目将有所减少；农村人口比例较高的地区，代表数目将有所增加。

实 际上这在历史上并非第一次出现。1995年八届人大第三次修改《选举法》，将分配全国人大代表的城乡人口比例从“农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每 一代表所代表的人口”，改为“农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口”，也就是从“八分之一条款”改为“四分之一条款”。从适用“八 分之一条款”的八届人大到适用“四分之一条款”的九届人大，代表名额减少较多的几个省份是辽宁（减少20.5％）、黑龙江（减少19.8％）、吉林（减少 18.2％）、浙江（减少15.3％），其中东三省是传统上的工业区，城市人口比例较大，受此条款影响较大。代表名额增加的省份有河南、江苏、湖北、河 北、湖南、安徽等，都是传统上人口较多、农业人口比例较大的省份。北京、上海、天津几个直辖市的代表名额有所减少，但幅度不大。几个少数民族自治区和云 南、贵州等少数民族较多地区的名额的变化都不大。[5]

从下表可以看出，废除“四分之一条款”后，十二届全国人大中，黑龙江、辽宁、吉林等 老工业区的代表人数进一步减少，但湖北、江苏、山东的代表人数也下降了，这是1995年那一次没有出现的；北京、上海、天津、重庆三个直辖市的代表名额也 有一些减少，但幅度不大；宁夏、西藏、内蒙古、新疆、广西五个民族自治区的名额没有变化或略有增加。为什么会出现这种情况？

前 面说过，在废除“四分之一条款”之前，各地按人口获得名额其实由三部分组成：按城市人口获得的名额、按农村人口获得的名额，以及“增加的名额”。其中“增 加的名额”其实是为了解决按人口计算名额使某些地区、民族和“方面”的名额过少的问题。换句话说，“增加的名额”这一制度设计的目的是为了实现“广泛的代 表性”，以平衡比例性原则（形式平等）带来的实质不平等。

“增加的名额”分三种情况：第一，人口特少的地区如海南、西藏、青海、宁夏，名额 不足15人至少增加到15个。为此，九届人大增加了22个名额（其中海南1人、西藏11人、青海5人、宁夏5人），十届人大增加了21个名额（其中海南1 人、西藏11人、青海5人、宁夏4人）。第二，为人口特少的少数民族和少数民族较多、人口较少的地区增加的名额。九届人大为35个人口不足44万人的少数 民族增加了35个名额，为少数民族较多、人口较少的广西、贵州、云南、新疆四地增加了35个名额，共70人；十届人大为这两项共增加68人。第三，是为各 方面人士比较集中的直辖市增加的名额。九届人大为北京、天津、上海每个直辖市增加10个名额，共30个；十届人大又增加了3名给重庆，共33名。合起来九 届人大和十届人大“增加的名额”都是122名。由此看来，增加的名额主要是为了“照顾”存在人口特少的少数民族的地区，以及少数民族较多的地区，还有各方 面人士比较集中的直辖市。[6]

2010年《选举法》在废除“四分之一条款”后，引入了基本名额数的概念。从十二届全国人大各地代表名额的分配情况看，四个人口特少的地区海南、西 藏、青海、宁夏，除西藏外，8个基本名额数再加上按人口获得的名额，都超过了15名。可见，这一做法基本解决了人口特少的地区的代表性问题。

除 人口特少的地区不适用同比例原则而适用广泛代表性原则外，少数民族代表的名额也从来不与其人口数挂钩。邓小平在1953年《选举法》草案说明中说：“全国 各少数民族人口数，约占全国人口总数的1/14。草案规定全国人民代表大会的少数民族代表名额为150人，并规定除了这个固定数目之外，如仍有少数民族选 民当选为全国人民代表大会代表者，不计入150人名额之内。所以全国人民代表大会的少数民族代表人数，预计实际上会接近代表总数的1/7。我们认为这个名 额的规定是合理的，因为全国民族单位众多，分布地区很广，需要作这样必需的照顾，才能使国内少数民族有相当数量的代表得以出席全国人民代表大会。”[7] 从1982年开始，少数民族代表占全国人大代表总额的比例被确定为12％左右，而1982年第三次全国人口普查时少数民族人口占总人口的比例是 6.62％。根据2010年第六次全国人口普查，少数民族人口占总人口的比例为8.49％，十二届全国人大的少数民族代表数被确定为3000名代表的 12％即360名，其中320名被分配到各省、自治区、直辖市选出，14名被分配到解放军代表团，其余26名由全国人大常委会另行分配。[8]实际上，从 六届人大开始，少数民族代表的实选比例都超过12％，而在14％左右。[9]

除了少数民族代表的总数不适用同比例原则，不与少数民族人口的 总数挂钩之外，各少数民族代表的名额也与其各自人口数没有比例关系。根据第六次全国人口普查得到的数据，回族和维吾尔族人口比较接近，回族为 10586087人，维吾尔族10069346，但前者的全国人大代表名额为37人，后者为22人。原因在于，回族的分布比较分散，为实现民族的地域代表 性，除宁夏回族自治区的8人之外，还需给其他14个省、自治区、直辖市分配29人；而维吾尔族的22名代表则全部分配给新疆维吾尔自治区。根据2010年 人口普查，全国55个少数民族中人口少于67万的有35个，但每一个少数民族，包括人口只有3000余人的塔塔尔族和珞巴族都分配有一个代表。高山族的人 口虽仅为4009人，却有两个代表，福建和台湾各有一个，这显然也考虑到了民族的地域代表性。

同样，香港、澳门、台湾的代表名额也不是根据其人口数量产生的，归侨代表也一样，其代表名额产生的根据并非人口比例性，而是广泛代表性。[10]

那么，全国人大代表的名额分配中，根据人口比例性和广泛代表性产生的各占多少呢？我们看一下下表：

上 表中的“人口名额”仅仅包括按人口计算的名额，与史卫民、刘智的计算方法不一样，我们认为八、九、十届人大各地“增加的名额”不能算到按人口数分配的名额 中去，因为“增加的名额”体现的是“广泛代表性”原则，而非人口比例性原则。至于第十二届人大，我们认为各地的基本名额数不能算到按人口数分配的名额中 去，因为各地基本名额数体现的是地区代表性原则，而非人口比例性原则。在这个意义上，各地基本名额数和港澳台三地名额数体现的都是地区代表性原则。由此可 以看出：各地基本名额数的设计，提高了代表性原则在全国人大代表分配中的分量，而减少了人口比例性所起的作用。

（三）事实上的全国不分区代表

传 统上，各省市自治区代表团人数中，除去按本地人口分配的名额和“增加的名额”外，还包括中央直接分配的名额。中央分配的名额由中央提名，但分配到有关的 省、自治区和直辖市进行选举。“中央分配名额的存在，主要是为了解决三部分人的参选问题：一是党和国家领导人，二是全国人大常委会拟任委员，三是各民主党 派、人民团体负责人以及中央直属机关人员、知名人士等。”在九届和十届全国人大中，这三部分人占中央分配名额的大致比例是12:40:48。[11]

据 曾在全国人大机关工作的蔡定剑教授介绍：“中央保留名额的具体分配办法是，凡中共中央考虑需要成为全国人大代表的人，由中共中央同各民主党派、无党派人士 和人民团体进行协商，提出候选人建议名单，再由全国人大常委会办公厅推荐给各省级人民代表大会作为代表候选人。这些候选人通常推荐给被推荐者曾经工作过的 地区，或者推荐给原籍地，或其他地方。”[12]蔡定剑教授这里介绍的应该是中央分配名额中的第三部分，即各民主党派、人民团体负责人以及中央直属机关人 员、知名人士的提名和选举过程。与“增加的名额”不一样的是，“增加的名额”的提名权归地方，而中央分配的名额的提名权归中央。中央分配的名额往往不够 用，比如九届人大分配226人，实际选出240人；十届人大分配240人，实际选出253人。[13]这些名额分配到除香港、澳门、台湾之外的31个省市 自治区代表团及解放军代表团。

资料来源：史卫民、郭巍青、刘智：《中国选举进展报告》，中国社会科学出版社2009年版，页94-95。

从 上表可以看出，中央分配名额占总名额比例较大的代表团有北京、天津、宁夏、海南、青海、上海、西藏等，基本上都在15％以上。北京、天津、上海属于“各方 面代表人士比较集中的地区”，而海南、宁夏、西藏、青海本来就属于人口特少的地区，将中央分配的名额放在这些地区，有助于增加这些地区代表团的人数。

除 此之外，解放军代表团也可视为中央分配名额。从六届人大以后，解放军代表团的名额一直固定在260多人。这260多名代表当然不仅仅代表200多万人民解 放军指战员。蔡定剑教授认为：“在中国，军队是政权的重要支柱，所以，军队代表在人民代表大会中占有重要位置。军队代表名额多少受政治形势的影响。历史上 当国家特别强调军队的作用时，军队人大代表名额就相应增加。以全国人大为例，第一、二届，军队的全国人大代表法定名额为60人，占代表总数的将近5％； “文革”期间军队代表增加到486名，占16.8％。六届全国人民代表大会开始至现在，军队代表名额减至267名，仍占9％。随着国家政治稳定，全国人民 代表大会中军队代表名额有待于进一步减少。”[14]

我同意蔡定剑教授的观察，在三十几个地方代表团组成的全国人大中，解放军代表团实际上 是唯一一个全国不分区代表团。随着国家政治稳定，解放军代表团的人数当然可以减少，比如减少到历史上的500，即3000名人大代表中的150名。但这样 一来，唯一的一个全国不分区代表团的人数将小于山东、河南、广东等任何一个代表团。这对于中国这样一个传统的单一制大国来说，是不妥甚至危险的。

实际上，我们可以把中央分配名额和解放军代表团名额合在一起，共同视为全国不分区代表。从十届人大以后，这两者人数加起来超过500人，相当于全国最大的三个省代表团（山东、河南、广东）人数之和。

笔 者并不必然反对减少军队代表团的人数。但在目前全国人大没有独立的选区、代表团以各地方为单位组成的情况下，减少的军队代表团的人数应归于中央分配名额， 以保持事实上的全国不分区代表人数不少于500人（大于全国最大的三个省代表团人数之和）。如果做不到这一点，则此议宜缓。

综上所述，我国 全国人大代表的名额分配，主要遵循人口比例性的原则，辅之以各地区、各民族以及各“方面”的广泛代表性原则。人口因素在以往几届人大中，能够产生77％以 上的代表；随着2010年《选举法》各地基本名额数概念的引人，这一比例降到6700。而地域代表性的因素陡然加强，31个省、自治区、直辖市所产生的 248名代表，再加上港澳台产生的61名代表，使得地域因素能够产生全国人大超过10％的代表。从这个意义上说，由解放军代表团和中央分配代表组成的超地 域因素能够产生17％的代表，并不过分。