全国人大代表是怎么选的？（3）

二、全国人大代表构成的结构分析

2010年新《选举法》第6条中增加了一个新的规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表。”

这一规定拓宽了选举法中“广泛的代表性”的涵义。以往“广泛的代表性”指的是占人口少数的民族、地域、“方面”的广泛代表性，占人口多数的广大基层的工人、农民和知识分子并不是“广泛代表性”要照顾的对象。

第 十一届全国人大第五次会议《关于第十二届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》进一步规定：“第十二届全国人民代表大会代表中，基层代表特别是一线 工人、农民和专业技术人员代表的比例要比上届有所上升，农民工代表人数要比上届有较大幅度增加，党政领导干部代表的比例要比上届有所降低。”

这一规定其实针对的正是三十多年来全国人大代表构成中逐渐形成的两个特色：一是代表团中的“官员主导”，表现为党政领导干部的比例很高；第二是“精英化倾向”，表现为基层代表特别是一线工人、农民和专业技术人员代表的比例减少。

（一）代表团中的官员主导

我们先看代表团中的“官员主导”。从九届人大和十届人大的统计数字看，来自各级国家机关的代表超过40％，九届人大为1231人（41.32％），十届人大为1296（43.43％）。

五级国家机关中，来自省、市级的代表最多，分别占全部国家机关代表的40％左右。县乡两级代表，九届人大为11.53％，十届人大为13.19％。从全国人大会议期间的报道看，省级领导就是各代表团的实际领导人，往往主导各代表团的审议过程。

如果把国家机关代表再细分为党委、人大、政府、政协四个系统，我们可以看出，代表团内部来自行政机关最多，九届人大、十届人大都超过60％；其他党委、人大、政协系统加起来不过40％。

如 果再把来自各系统的代表进一步细分为负责人和其他成员，可以看出，国家机关代表中最大的一个群体是政府系统的负责人，占全国人大代表名额的六分之一左右。 另外，从负责人和其他成员的比例看，政协系统的比例最大，其中十届人大达到21. 5倍。其次是人大系统和党委系统，在三至五倍之间浮动。比例最低的是行政系统，九届人大为1. 47倍，十届人大为1. 75倍。这个比例意味着，参加全国人大的党委、人大、政协系统主要是领导人与会，但在政府系统内还有大量非负责官员与会。

综 上所述，全国人大代表中的官员主导体现在几个方面：第一，各代表团中来自各级国家机关的代表即“官员代表”占40%以上；第二，在这些官员代表中，来自省 市两级的高级官员多（各占40%），来自县乡两级的低级官员少；领导干部多，非领导干部少（九届比例为69:31，十届比例为72:28）；第三，在各政 权系统中，来自政府系统（行政部门）的代表占60%，大大多于人大、党委、政协系统；但行政部门人大代表中除了负责人，还有大量非负责官员与会。

（二）代表身份和职业的精英化倾向

代 表身份的精英化倾向可以从下面的统计中看出来。从1978年五届人大以来，三十多年间，全国人大代表构成中最明显的变化趋势是具备工农身份的代表比例趋于 下降，而干部身份代表的比例趋于上升。知识分子身份的代表比例先升后降，只有军人身份的代表的比例比较稳定。这与前面所揭示的代表团中的官员主导其实有一 致性。

不过，“身份”的指标反映的更多的是代表较长时间以来的“出身”，而不一定是代表自己现在所实际从事的职业。一位农民企业家，他的出身是“农民”，但他现在的职业却是企业家。

蔡定剑教授书中提供了一份按代表名册统计的代表职业资料。其中“工人”指在企业工作的工人和车间干部，不包括厂长经理；“农民”指其居住地和工作地 在村民委员会的农民，不包括农民企业家。从下表的职业构成可以看出，九届人大和十届人大代表中，真正的一线工人农民的代表的比例，加起来是2.89％和 5.44％；领导干部占九届人大代表总数的41.55％，占十届的33.17％。

除了领导干部外，从职业角度看，全国人大代表中的第二大群体是企业家，九届人大占20.54％，十届人大占13.83％。

第三大群体是专业人士，包括教授、科研人员、医生、法律界、文艺界、金融界人士和运动员，九届人大中占19.64％，十届人大中占18.36％。

如 果把领导干部、企业家、专业人士视为“精英代表”，把工人、农民、中小学教师、基层干部视为“草根代表”，军人、警察、武警单列一类，可以看出，九届人大 中的精英代表为2439名，占81％，为历届最高，与此相比，草根代表仅为174人，仅占6％。十届人大中情形有所改善，精英代表代表比例降低为65％， 草根代表比例上升到9％，上升了3个百分点。

不过，也许十届人大精英代表比例的下降并不那么剧烈。在官员代表和企业家代表数字下降的同时，在代表名册上将自己的职业填写为“其他”的代表人数则从1.84％上升为15.84％。这其中的原因尚不明朗，姑且不论。

三、优化全国人大结构的治本之策

代 表团的官员主导和代表构成的精英化倾向，近年来受到越来越多的质疑。为了应对这种质疑，第十届全国人大五次会议《关于第十一届全国人民代表大会代表名额和 选举问题的决定》中首开先河，专门规定“第十一届全国人民代表大会代表中，来自一线的工人和农民代表人数应高于上一届。在农民工比较集中的省、直辖市，应 有农民工代表”。2010年《选举法》则正式运用广泛代表性原则，试图提高基层的工人、农民、知识分子代表的比例。不出意料的话，在2013年的十二届全 国人大的选举中，一线工人、农民和专业技术人员代表的比例将有所上升，农民工代表人数会有较大幅度增加，而党政领导干部代表的比例则相应地会有所降低。

在 目前人大选举制度不作大的改革的前提下，作为权宜之计，笔者一般同意这种“配额制”的做法。[15]然而，除了性别、民族、华侨等不易变动的标准较容易确 定外，其他容易变动的“身份”、“职业”的配额制都会受到如何确定标准的困扰。比如，主管农业的副总理算不算“农民”代表？农民企业家算不算“农民”代 表？已经进入经理阶层的“农民工”还算不算“农民工”？

至于“基层代表”，概念可能更为含混。在审议《选举法》修正案时，刘振伟委员就说： “第6条规定在各级人大代表中应有适当数量的基层代表，这很好。但现在对基层的理解不一样，像中央国家机关招考公务员，把地市以下的工作经历叫基层经历； 省一级公务员招考，把县以下工作经历叫基层经历。基层的概念是相对的。我理解，选举法中适当增加基层代表，主要是增加生产、科技、文化、卫生等一线的工 人、农民、知识分子。如果‘基层’定义不确定的话，就会导致其他人员占一线代表的名额。” [16]第十一届全国人大第五次会议《关于第十二届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定看来是接纳了这个建议。规定“基层代表特别是一线工人、农民 和专业技术人员代表的比例要比上届有所上升”。但这肯定又会带来新的问题：究竟什么叫“一线”？坐办公室的算不算一线？

笔者认为，优化目前全国人大代表构成的治本之策是：应逐步走向全国人大代表的直接选举，每67万人分配一名代表的规定，最终应变为“每67万人选举一名代表”。

邓 小平在1953年《选举法》草案的说明中曾说：“普遍的、平等的、直接的与不记名的选举制度……这是世界上最好的选举制度。” [17]与西方国家从先直选、后普选的选举发展路径不同，我国采取的是一条先普选、后直选的选举发展路径。1953年的乡级人大直选，到1979年变为县 乡两级人大直选。2004年修改《选举法》时，笔者曾考察过扩大直选的若干提议，[18]主张扩大人大代表直选，而不主张在宪法框架外尝试乡镇长、县市长 等行政首长直选；主张扩大人大直选应该是全国人大层层向下扩大，即全国人大应从目前的省级人大间接选举，逐步向地市级人大间接选举、区县级人大间接选举， 直至区县一级的选民直接选举过渡；与大部分主张层层向上扩大直选的论者不同，笔者强调，为避免民主化过程中的国家分裂风险，“全国人大代表的直接选举要早 于，或者不能晚于各省、直辖市、自治区的代表直选”。[19]

笔者今天仍然坚持这些主张。随着“四分之一条款”的废除，我国人大选举平等性的最后障碍已经去除，扩大直选宜提上日程。

笔 者今天要强调的是，目前人大代表的官员主导和精英化趋势，已经很难再用以往的配额制逐步调整了。配额制适宜于解决不占多数的地区、民族、“方面”的代表性 问题，而不是回应占人口多数的公民对代表的需求的有效方式。即使工农代表的比例回复到五届全国人大时的40％以上，只要目前的层层间接选举的架构不变，也 很难获得占人口多数的工农的认同。多数基层工人、农民、农民工和专业技术人员需要的并不是几个和自己类似的人成为代表，而是希望成为代表的人（不管是谁） 能够直接回应他们的意志、利益和需求。

现在全国人大代表结构的深层问题并不在于代表的广泛性不足，而是代表的直接性不够。实际上，官员主导 本身不是问题，所有议会制国家政务官员均产生于议会，议会本身当然应该是官员主导；[20]精英化本身也不是问题，议会本身就应该是精英吸纳之所。 [21]问题的关键在于，官员也好，精英也好，在层层间接选举的架构下无法直接回应大众的意志、利益和需求。

2004年修改《选举法》时， 笔者曾设想全国划分为3000个全国人大选区进行直选。今天，笔者愿意将这一设想修正如下：全国人大代表中按人口比例分配的2000名代表由目前的省级人 大选举逐步变为由市级、县级人大选举，最后达到由选民直接选举；其余按照广泛代表性产生的1000名代表可以保留间接选举的模式，以利于广泛代表性的实 现。

笔者相信，全国人大代表直选的结果将是“官员”和“精英”的比例比现在更大。试想，在一个67万人组成的选区里，假如一个候选人是执政 党的一位中央委员或者中央候补委员，一个候选人是一位农民工（我们姑且不论他或她如何获得提名），在大部分情况下，天平将向前者倾斜。原因不仅在于前者更 容易获得政党的组织资源，还在于对于大部分选民来说，重要的是选出一个有能力回应本选区人民意志、利益和需求的人，而不是一个和自己类似的人。换句话说， 不断减少全国人大间接选举的层次，增强其直接性，是优化全国人大结构的真正治本之道。