省级精简行政审批事项的八个路径

全国范围内的行政审批制度改革已进行到第六轮，虽取得了一定的成就，但审批内容繁多、审批程序复杂、审批效率低下、审批权下放含金量不高等问题，仍是当前制约发展的体制政策障碍之一。李克强总理明确指出：“必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能”，并且“要有壮士断腕的决心，言出必行，说到做到，决不明放暗不放，避重就轻，更不能搞变相游戏。”浙江省亦强调，要坚持“减字当头”，简政放权，进一步减少审批事项、环节、前置条件和层级，重心下移，权责一致，该放就放，能减就减，鲜明地提出了减少审批事项乃是改善发展环境和实施审批制度改革的当前要务、急务。

就省级行政区域而言，精简行政审批事项既面临天然的障碍，又具有一些独特的制度资源。所谓天然的障碍，是指大部分行政审批事项是由国家法律、行政法规和中央部门政府规章所设定和规定的，地方政府无法“越俎代庖”地予以取消或者停止适用。所谓独特的制度资源，是指省级行政区拥有地方性法规、地方政府规章的制定权，中央确定的一些审改权限的行使主体亦多定位于省级政府，等等。在这样一种双重性之下，省级行政区域如何既合法又有效地精简行政审批事项，以更有利于经济社会的发展呢？

路径一：“依法停止”。运用行政许可法提供的制度资源停止部分审批事项在本省的实施。《行政许可法》第二十一条规定，“省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。”根据这一条，省政府可以在广泛调研、充分论证的基础上对行政法规设定的不符合本省实际的审批事项、环节列明清单，上报国务院批准后停止实施。当然，本着“举重以明轻”的基本法律解释技术，既然“行政法规设定的有关经济事务的行政许可”可以经批准后停止实施，国务院法规性文件、部门规章及规范性文件设定的行政许可事项亦可遵循同样程序予以停止实施。 

路径二：“立法对冲”。运用“立法竞争”和“立法协调”机制对冲部门规章设定的不合理审批事项。许多审批事项、环节是在中央部门规章，甚至中央部门规范性文件中予以设定的，对于这些审批事项和环节，如果按照路径－建议上报停止实施的通道暂时不具备或者效率太低的，可考虑通过地方性法规、地方政府规章的相异性规定抵消、对冲其负面影响。这或可称之为一种类似于“立法竞争”或者“立法协调”的方案。例如，建设项目压覆矿产资源审批（登记）是被国土资源部规范性文件扩大了适用范围的一个审批项目，对于我省大部分建设项目而言，这一审批事项并非必要，因此，可考虑通过地方政府规章的相异性规定（如将该审批事项整合入供地审核程序），事实上取消或者严格限制该审批事项的适用范围。

路径三：“清理审查”。对本省各级政府所设定，且不具有上位法依据的行政审批事项进行清理审查，决定其存废。首先，根据审改的基本精神和基本理念，对于“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项”、“凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项”一律取消审批设定。其次，对于大量“零办理”事项进行重点论证，原则上予以取消，确有保留必要的，应进行充分的必要性论证。从实践情况来看，这类“零办理”事项为数不少，如根据某县的统计，该县行政服务中心2010-2011年连续两年“零办理”的审批事项共计173项，其中行政许可事项89项，非行政许可事项84项。再次，对本省已设定的非行政许可审批事项进行甄别和分类处置。部分非行政许可审批项目，严格地说属于行政许可的范畴，对于此类情况，应加以甄别，以避免其“规避”行政许可法的适用；确不属于行政许可的审批事项，则根据前两点所揭示的原则加以清理。