国家能力与中国经济增长的可持续性（4）

(一)议程设置能力是国家能力中最重要的能力之一

政府应该准确地把握国情，明智地制定合适的政策，并且有效地实施它们。这需要两个前提条件：第一，国家不能被国内或国外利益集团捕获。国家应该将整个社会的利益放在首位，而不是仅仅关注或者主要关注某些利益集团的利益。第二，一个国家所采纳的理论和观点不能有问题。就像凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中所讲：“经济学家和政治哲学家们的思想，不论它们是在对的时候还是在错的时候，都比一般所设想的要更有力量。的确，世界就是由他们统治着。讲求实际的人自以为不受任何理论的影响，其实他们经常是某个已故的经济学家的俘虏。在空中听取意见的狂人们，他们的狂乱的想法也多半是从若干年前学术界拙劣的作家的作品中提取出来的……但是，不论早晚，不论好坏，危险的东西……而是思想。”[13]“新自由主义就是这样一种危险的东西”，今天我们仍然能看到新自由主义给这个世界带来的灾难。在相当程度上，这两个方面是相互联系的。一些利益集团更倾向于某种思想或理论，如金融资本家们推崇新自由主义理论。即使一个国家是高度自治和完全独立的，如果它采取了错误的理论来指导其政策，结果也将会是非常不利的。

在20世纪80年代，外资企业和私人企业只占中国经济的很小的部分，而且它们是分散的和没有组织的。因此，中国政府有相当大的自主权，它只需要采用那些被认为有利于经济发展和人民利益的政策。尽管西方的经济发展模式对中国的政府官员和一些学者来说很有吸引力，包括米尔顿·弗里德曼在内的学者们都曾试图劝说中国采取新自由主义理论，但中国领导人对这些建议采取了谨慎的态度。虽然在经济学界，新自由主义开始赢得了一些支持者，但是在政府范围内，大多数官员对它持怀疑态度。事实上，在这个阶段，政府是相当注重实际的。一方面，民营企业包括外国公司，都被允许建立，并且政府逐步取消了一些商品的价格控制；但另一方面，一旦改革带来了严重的问题，如1988年由于价格放开导致了高通胀，政府就会放缓改革进程。

在20世纪90年代，特别是1992年宣布改革的目标是建立社会主义市场经济体制之后，政府更加鼓励私人和外国公司的发展，同时新自由主义在社会上的影响也更大了。不仅市场体系成为资源配置的基本机制，同时很多国有和集体企业也被改制，中国经济的所有制结构出现了很大变化。正是在这个阶段，中国的国家能力受到了很大的削弱。一方面，私人(包括外国)公司在全社会固定资产投资中所占份额从1990年的22%增加到1995年的29%，再增加到2000年的35%，它们成为推动市场化改革的重要社会力量，国家必须关注到它们的利益；另一方面，随着越来越多的新自由主义经济学学者和著作被介绍到中国，和越来越多留学西方的中国经济学家归国，新自由主义开始在中国经济学界的影响越来越大，并通过大众传媒广泛地影响社会。因此，越来越多的人接受了新自由主义思想，这给某些政策也带来了一定的影响。当然，我们不能说在此期间新自由主义主导了中国政策。政府是把保持经济增长和社会稳定放在首位的。面临着中央政府的总收入在GDP中的下降，中央政府在政府总收入中的份额下降，以及其他相关问题，例如因政府财政收入不足，致使许多教师无法得到他们的工资，直到1994年中国政府实行了税制改革，基本上解决了上述问题。这是政府在改革问题上加强国家能力迈出的重要一步。另一个例子，在1997年，政府曾宣布在2000年前后实现资本项目可兑换的目标。不久之后，东亚金融危机爆发，中国政府意识到这样做的危险性，到现在为止，仍然没有采纳这个政策。

总之，我可以认为在20世纪90年代，中国政府的议程设置能力受到了一定程度的削弱，但仍然保持了应有的底线。

进入21世纪以来，随着越来越多的国有企业被改制和民营企业的快速发展，私人资本尤其是外国资本在中国变得相当强大。自2006年以来，它们已占到了中国固定资产投资总额的2/3。因此，它们对中国的政治、经济和文化领域都产生了重要影响。一些学者已经发出警告说，政府可能被某些特殊利益集团捕获了。而这必然会削弱国家的议程设置能力。例如，尽快提高工人工资是大多数中国人的共识，但是经过了几年的讨论和起草，“工资条例”仍未出台。

然而，面对私有化和市场化所带来的问题，加上新自由主义给拉丁美洲和苏联带来的灾难性后果，中国政府开始批判和抵制新自由主义，并且转变了20世纪90年代实施的一些政策。例如，中国政府从2003年的“非典”中得到了很多经验教训，再加上公众对医疗体制的不满带来的压力，政府扭转了20世纪90年代的医疗改革思路，开始了新一轮的医疗保健体系改革。此外，正如我们将要看到，在此期间，政府的财政收入保持快速上升，国有企业也获得了国家更多的支持。

(二)中国的国家汲取能力在20世纪90年代中期以前有所下降，分税制后又逐步恢复到80年代早期的水平

在20世纪80年代，为了鼓励企业和地方政府追求更高的效率，中央政府进行了一项重要的改革，即“放权让利”，把相当一部分对资源和决策的控制权交给了地方政府和企业。对于地方政府，在1980年推出“分灶吃饭”，以扩大其财政自主权。而对于国有企业，允许它们保留较大比例的利润供自己使用。加上其他方面的改革，国家的汲取能力被大大削弱了。图5显示了改革时期政府的收入(包括预算外的收入)和支出。有几点值得注意。首先，政府财政收入在GDP中的比重由1978年的33.1%下降到1995年的10.3%。即使我们加入了预算外的收入，基本趋势不会改变。政府总收入(包括预算内和预算外收入)占GDP的份额由1978年的40.6%下降到1992年的27.3%。⑧其次，在预算收入中，中央政府的份额急剧下降，从1984年的40.5%降到1993年的22%。在这种情况下，中央政府的能力受到削弱，尤其是某些沿海省份，相对比较富裕，政府有更多的收入，对中央的权威形成了不利影响。最后，预算外收入增长水平高于预算内收入。1978年，前者仅为347亿元(占GDP的9.5%，)，但是到1992年则上升至3 885亿元(占GDP的14.3%)，比预算内收入高出372亿元(占GDP的1.4%)。而在预算外收入中，地方政府的占比一直高于50%，这进一步削弱了国家政府对地方政府的控制力。

图5 中国政府的收入和支出(1978-2011年)

资料来源：《中国统计年鉴》(2011年)、《中国统计摘要》(2012年)、《中国历年国家财政预算收入和预算外收入统计(1950-2004)》。

随着汲取能力的减弱，国家在履行各方面职责时出现了严重的困难。例如，自20世纪70年代后期到80年代中期，国防开支一直下降。1986年，国防开支为201亿元，仅占GDP的2.1%。此后，这个比重持续下降，到1997年已经下降到仅占GDP的1.3%。由于政府支出不足以支撑国防部门的正常发展，军队开始设立企业从事商业活动，这引起了包括腐败在内的很多问题。在此期间，几乎所有由政府财政支持的部门都在一定程度上因资金不足而无法保持正常的运转。例如，在20世纪80年代末和90年代，出现了广泛的拖欠教师工资的现象。在农村地区，很多基层政府选择增加各种收费项目以筹集资金，从而保持正常的运转。除了受到新自由主义的影响，这种局面促使各级政府将公有企业私有化，将医疗和教育系统商业化，从而筹集更多的资金并减少财政负担。

面对这种困难的局面，1994年，中央政府进行了中央与省级财政关系的全面改革，并开始创建一个新的财政体制，即分税制。正是在这一年，中央政府在财政总收入中的份额从1993年的22%上升到略高于50%，之后则一直保持了这个水平。财政总收入在GDP中的份额恢复较慢，但到1995年以后，它不断上升，并于2011年达到22%，与20世纪80年代中期的水平相当。随着掌握了越来越多的金融资源，除了履行自己的其他职责外，国家开始投资于基础设施的建设，完善福利制度，取消农业税等。这些活动不仅赢得了更多的公众支持，而且还为未来的发展奠定了基础。尽管一些人批评政府现在征税太多，但与其他高收入和中等收入国家相比，中国目前的财政收入在国内生产总值中所占的比重是不高的。此外，作为一个发展中大国，国家有许多的社会经济义务，目前的财政收入水平尚不足以满足公众的需要。

(三)中国的经济管理能力虽然被削弱了，但是仍然相对较强

这种能力比传统的使用财政政策和货币政策的能力包括了更广泛的内容。它还应该包括激励有关部门和机构自觉地在国家的指导下发展和管理经济的能力，并能够使这些部门和机构强大到足以完成分配给它们的任务。这里所指的部门和机构主要是指中央政府的各个部门、各级地方政府和国有企业(包括国有金融机构)。对于第一种能力，随着改革的进行，这些组织逐步发展出了自己的利益，而这些利益未必与国家利益相一致。例如，地方政府可能会为短期目标而牺牲长远利益，为经济发展而牺牲环境；国有企业可能将赚取利润置于自己的首要目标，而非考虑公共利益的需要。因此，在这方面的国家管理经济的能力被削弱了。然而，直到现在，国家仍然可以相对有效地对地方政府和国有企业进行控制，经济增长、社会和经济稳定仍然是所有这些部门和机构的共同利益。接下来的问题就是，这些组织有多大多强呢？现在，随着政府特别是中央政府财政收入的快速增长，地方政府总体上还是具有很强的实力，并且有较高意愿去执行中央的政策的。下面我们将重点谈谈国有银行和国有企业。

在改革初期，中国没有商业银行。可能令今天的观察者吃惊的是，当时的中国大陆也不存在中央银行。因为在计划经济体制下，它们都没有存在的必要。1978年，中国人民银行被创建，并且独立于财政部而存在。1984年，它被专门指定为中国的中央银行。20世纪80年代，中国建立了四个所谓的专业银行，并于1995年被改造成商业银行。它们是今天的四大国有银行：中国工商银行、中国建设银行、中国银行和中国农业银行。1994年，中国建立了三个新的政策性银行——中国农业发展银行、中国国家开发银行和中国进出口银行，由它们来接管四大国有银行的政府指导的政策性支出职能。在过去的20年中，许多商业银行在中国建立，其中大多数为国有。在2000年以后，大部分的商业银行包括四大国有银行，被改造成为股份制公司，并在股票市场上市。其部分股份出售给外国投资者和国内投资者。换句话说，它们被部分私有化。然而，中国政府将银行业体系视为最重要的战略部门之一，并实施较紧的控制。直到现在，国家仍在很多银行中拥有最大的股份并且有效地控制着它们。因此，中国的银行不同于欧美的银行，在当前的世界金融和经济危机中，虽然利润依然是它们的重要目标之一，但是当政府决定通过增大货币供应来刺激经济时，中国的银行确实贷款给了实体经济部门。此外，中国经济严重依赖银行融资。在2010年年底，中国大陆股票市场总市值为26.5万亿元，而国内贷款总额为47.9万亿元。所以，我们认为中国的国家金融能力还是很强的。

在一定意义上，国有企业是国家用来管理经济的另一个重要的手段。改革前期计划经济体制下的公有制(包括国有和集体所有)工厂逐渐变成公有制企业。在20世纪80年代和90年代初期，中国政府允许或鼓励民营企业的发展，公有制企业也经历了快速发展。在工业中，国有企业数量激增，从1978年的83 700家增至1991年的104 800家，集体企业由264 700家增加至389 200家。由于非公有制企业的更为快速的发展，公有制企业工业总产值的份额从100%下降至89.2%(见图6)。面对1988年的高通胀(消费物价通胀率达到18.8%，)和1989年的政治风波，国家有意识地通过削减公共投资来使经济降温。这导致许多公有制企业因产品需求不足而蒙受巨大损失，从而出现大面积亏损，因此对财政补贴的要求急剧增加。然而，如上所述，国家的汲取能力在此时降到了最低水平，政府也面临财政赤字的困扰。这种困扰的局面导致公有制企业的一波裁员，而政府在20世纪90年代中期开始把大量公有制企业改制为非公有制企业。相应的大量公有制企业中的职工被下岗分流，单是在1998年这一年中，2 910万员工被迫从国有企业和集体企业中下岗。1996-2005年之间，有4 770万国有企业的职工失去了原有的工作，而从1992-2005年间，2 820万名职工从集体企业中下岗；而1992-2005年之间，由于私营部门的发展，城市总就业人数上升了1 179万人，这致使中国劳动力市场的非正式化和缓慢的工资增长。由于改制浪潮的势头凶猛，大部分的公有企业落入私人业主手中。从1991年到2010年，国有工业企业的数量从104800家下降到20 300家，其在工业总产值中所占的份额从56.2%下降至26.6%，而集体企业的份额从33%下降到1.3%(2008年)。这两个行业加在一起，约占工业总产值的30%左右(见图6)。