试论行政决策公众参与制度的具体建构

一、行政决策公众参与的现实必要性

国家决策应当由谁做出，是精英还是大众，这是一个自苏格拉底、柏拉图时代起就争论不休的问题，[1]在漫长的岁月里，支持精英统治的一方占据了优势，不论这精英究竟是由于血统高贵（帝王贵族），学问优秀（进士举人），还是具有奇理斯玛（Charisma，韦伯用以指领袖所具有的超凡魅力）。然而，人人生而平等的理念在启蒙运动之后逐渐深入人心，民主化的浪潮席卷整个文明世界。民主，这个在旧时代并不那么光鲜夺目的词语，[2]已经成为了一个熠熠生辉的理念。所有国家莫不以民主自我标榜，因为没有民主，就失去了政治的正当性（Legitimacy）。[3]

近代立宪运动的兴起，使得代议制民主得以确立。议会被认为是代表了民主意志的机构，是人民主权的象征。因此，立法机关的优越地位体现在各国政治制度与现实各个层面。[4]立法机关是人民意志的形成机构，行政部门被认为是执行立法机关决议的从属机关，行政法的构造也以法律优先和法律保留为标志的“传送带模式”（Transmission Belt Model）为典型。这时期的民主决策理念主要体现于立法过程，行政机关只需遵法而行则就意味着贯彻了人民的意志，也就获得了正当性。法院的职能就在于审查行政机关是否忠实执行了立法的规定。

然而，进入二十世纪以来，由于自由竞争资本主义所带来的诸多问题和市场失灵等原因，国家对社会生活的广泛介入如沛然之势不可阻挡。而由于议会在专业技术知识方面的缺乏及其自身运作方式的限制，议会立法的速度已经远远不能适应行政管理的需要。于是授权立法大量出现，行政机关承担起了制定行政规则、决定管制政策等许多原属于立法机关的职责，行政活动也由简单的执行法律，变成了全方位的目标管理，广泛的自由裁量权不可避免，“行政国家”已成为现实。在此背景下，行政活动已经很难仅仅通过遵守议会立法而正当化，因为很多领域议会根本就没有制定法律，或者即使有法律也非常抽象，并不能提供明确指引，而行政机关不是民选机关，其制定的行政规则本身就欠缺民主性。这样，如何使行政权力在有效回应社会需要的同时，又体现作为正当性基础的民主价值，已经成为当代行政法的一个重要课题。

既然议会立法已经不能再为行政提供正当性资源，那么在行政决策制定的过程中，广泛引入公众参与，以满足行政正当化的需要就成为了一种有效选择。如果行政机关在政策的形成过程中为所有可能受影响的利益主体提供了参与的机会和论坛，就可以通过这些参与者的协商而达成所有人都能接受的共识。这就在微观意义上体现了利益代表和参与式民主，也是对立法过程的一种复制。因此，允许利益代表的参与并在充分考虑各种受影响利益的基础上做出的政策，就在微观意义上基于与立法过程相同的原理而获得了正当性。

为了减少歧义，在这里必须指出，本文所指的行政决策，是指对未来活动具有拘束力的行政行为，它既包括制定行政规则的抽象行政行为，也包括对相对人未来的权益产生影响的具体行政行为，它主要以效力产生时间为标准，而不是严格按照具体行政行为和抽象行政行为的二分法来界定的。这一点类似于美国行政法上对行政规章的界定方式。[5]

二、行政决策公众参与的作用及其限度

行政决策过程中公众参与是值得希求的。它不但具有工具价值，还具有自身的独立价值。公众的参与，会使得一项行政决策能够全面考虑各方利害关系人的正当利益，增强其科学性和可接受性，降低决策失误的风险和政策执行的成本。更为重要的是，公众的参与本身就是对公民主体地位的一种肯认，使得公民在政府的施政中没有被客体化，体现了现代民主国家对人性尊严的尊重。[6]

传统的行政决策，将公民视为治理的客体，否认公民有参与权。在这一行政运作模式下，公民的主体性并未得到承认，人格尊严也未能得到保障，因此，他们对政府的一切决策都有一种疏离感和异己感，对于政府的决定，也往往抱着不信任的态度，不愿意积极配合。经验告诉我们，行政权的实效更多的是取决于公民的接受和社会的认可程度，而不是行政权背后隐藏的强大国家强制力。国家强制力固然可以强制公民和社会接受行政权的实施状态，但解决法律关系冲突的实效远不如公民和社会在心服口服的情况下接受行政权。要提高行政相对人和社会对行政权行使状态的可接受程度，一个有效的方法是让行政相对人参与到行政权的行使过程中来，并提供一个了解行政权行使的便利条件。[7]公众参与的这种积极作用是毋庸置疑的。

但是公众参与的重要性在行政决策的不同阶段还是相当差别。在行政决策过程中，公众参与最为重要的阶段在于确定行政决策初始目标的时期。这一阶段具有基础性，公众参与在此期间具有不可替代的功用。其原因如下：

首先，公众参与是行政机关识别公众偏好和进行价值选择的必需。

在一个民主社会，行政决策具有“公共性”，行政决策要获得正当性并为公众所认同和接受，在价值取向上就不能与公共常识偏离太远。如果在这一步发生偏离，随后对决策性质、事实因果关系，以及应当采取的对策等等步骤，都会与公众常识发生更严重的偏离。如此制定的决策，注定不可能得到社会成员的普遍接受。要得知大部分社会成员的价值倾向，公众参与是最为直接的途径。允许更多公民或者利益集团进入行政决策的制定程序，表达其价值倾向，在必要时鼓励参与者内部协商和讨论，以达成某些基本共识，可以使行政决策的制定，具备基本的公共性。这种基于多种信息和交涉而获得的共识，无疑是正当性的坚实基础。[8]

其次，公众参与是行政机关了解和掌握决策相关利益分布的必需。

行政决策初始目标的确定，除了要知晓公众偏好之外，还需要了解政策所涉及的各方利益。这一方面是为了确定在具体情境中什么是真正的公共利益，另一方面也是为了论证追求这种公共利益的可行性。由于公共利益本身就是个不确定法律概念，政府在做出决策的时候，只能通过情境化的考察来确定公益与私益之间的关联。[9]要确定某个行政领域中何为公共利益，在很多时候有必要了解私益的分布状况。尤其是在该行政决策涉及到大量利益冲突的时候，采取公众参与程序，有助于查明相关利益的分布，并在此基础上识别明晰公共利益。[10]

再次，公众参与是行政机关了解地方性知识和零散信息的必需。

行政决策的成败，往往决定于细节。因此，决策目标的确定，绝不能脱离具体的现实。然而，有关具体情况的信息和知识往往是零碎的，分散掌握在数量众多的人手中。正如苏力所说的，这些知识并不是悬浮在空中的，无法信手拈来，随取随用；这些知识也不见于书本，至少不全见于书本，因为这些知识不仅是地方性的，而且也是个人性的，是交流起来不经济的知识，因此也往往是不值得规模化生产即进入书本的知识。[11] 如果缺乏广泛的公众参与，将这些利益的攸关者和信息的掌握者吸纳进来，行政决策的目标确定乃至后续的方法选择都将出现偏差，其结果不言而喻。

然而我们不得不承认，在认识行政决策的目标方面，公众参与模式会有杰出的表现，但并不一定能够促进行政决策的质量和理性。参与本身能够对可欲的公共福利目标的认识提供一个事实基础，但公共参与并不必然意味着更高质量的行政决策。因为在目标确定之后，手段的选择就是一个基本问题。在手段选择上，最有效的应当是“目标——工具理性”的行政专业知识。这些关于何种手段能够恰如其分地达成所欲目标的知识，可以以一种演绎的方式得到应用——给定所欲目标，以及当下情境的基本特点，可以演绎出应当采取的手段。由于这种知识已经在不同的情境下进行了反复的应用，已被实践检验为比较可靠，因此在手段选择上，理应优先得到运用。

而公众参与是否能够就如何实现可欲的公共目标展开富有意义的理性讨论，取决于很多因素。这些因素包括公众掌握的信息是否全面准确，利益的组织化是否充分，决策事项的专业复杂程度以及参与者的素质能否达到有效论辩的基本要求。这些变量在相当程度上将影响参与的质量，对一国的社会发展状况提出了很高的要求。假如在基础条件不充分的情况下，行政机关被要求考虑每个利益当事人的陈述和主张，将会在很大程度上影响行政专家进行理性分析和选择。最终产生的结果是建立在妥协和调和的基础上的，这很可能会偏离最初设定的公共利益目标。

据此，我们可以认为，就目标尚不确定、存在价值冲突的行政决策事项而言，引入公众参与有助于提升理性；但当价值和目标已经确定之后，在手段的选择和优化上，公众在多数情形都处于知识上的劣势，参与并不必然能够促进理性。因此，如果我们追求的不是“为参与而参与”的做秀，我们就必须考虑公众参与的有效性，这就应当对行政决策的具体阶段和具体类型进行细致的分析。