试论行政决策公众参与制度的具体建构（3）

四、行政决策公众参与制度的多元构造

针对前述谱系上的三大行政决策类型，结合各国行之有效的民主参与机制，我们可以从公众参与的广度、密度和深度三个维度初步勾勒出三种不同的公众参与模式。本文所指的广度，是指公众参与的范围，也即哪些人可以参与决策过程的问题；密度是指参与代表的名额在各界别分配多寡问题；深度则是指各界别的代表在行政决策中能够参与到哪一个具体阶段的问题。这里的决定性因素有两个，一是该行政领域是否适合广泛的公众参与，二是参与者与该行政决策的利害关系程度。

对于谱系一端的对自然垄断或商品供应垄断的管制领域，公众参与的广度和深度都非常有限。参与的方式应以借鉴美国行政规章制定的“公告——评论”程序为宜，行政机关将通过技术分析得出的行政决策草案在政府公报和适当的报纸上予以公布，其目的是让公众知晓。然后在一定的期限内，利害关系人可以提交书面材料、书面意见，进行口头辩论或提交书面辩词等方式参与行政决策的最终形成。 [22]这里的参与方式应以书面方式为主，而且在参与的期限上也有一定限制。行政机关在作出决策时虽然必须考虑公众所提意见，并做出认真回应，但是完全不受公众所提意见的限制，行政机关仍然可以自由地根据档案中的材料，以及自己的经验和知识做出决策。通过这一程序，行政决策既做到了公开，有助于行政机关做决策时对各方意见公平考虑，同时能够利用社会上的专门知识和经验，达到更成熟的思考。行政机关从此程序中既可以获得益处，又不受评论意见的束缚，既体现了一定程度上对公众负责的民主精神，又保持了行政机关的主动性和灵活性。 [23]

当然由于行政决定的作成虽然端赖高度科学化的专业知识，但更为基本的条件则为对于个别行政决定事项相关资讯的掌握，否则，纵使拥有高度专业的人才亦将使决策流于天马行空。就此，基于个案当事人对于个案事例掌握最为精确的事实，则于行政决定过程中强化当事人的事前参与，更能保证行政决策的科学性。 [24]故而，在某些事实情形较为复杂的情况下，采用听证会形式查明实际情形也不失为一种较佳选择。但是这里当事人的参与也仅限于事实调查阶段，而不及于后续的决策形成过程。

对于处于谱系中间的环境保护或食物和药品管制等方面的行政决策行为，举行听证会是一种适当的公众参与方式。有资格参与听证会的应当是与行政决策相关的各方当事人，但由于这类行政决策是具备很强公益性的领域，所以涉及的民众一般也相当广泛。因此，行政机关必须提前一个月以上公告听证的事项以及参加听证的条件和报名地址，并对报名人员进行审核分类，以便后续的挑选。在挑选听证代表的时候，应该充分考虑其与行政决策利害关系的紧密程度和代表领域的广泛性。另外，在确定听证代表程序中，应当设置一些机制让行政机关无法圈定它所喜欢的听证代表，如在保证听证代表广泛性、代表性的基础上，通过随机抽签确定听证代表等。 [25]在兼顾各方面利益的前提下，各界别代表的名额应当同其与行政决策利害关系的紧密程度成正比。利害关系越紧密，其代表名额也应当越多。同理，依照与行政决策利害关系密切程度的不同，各方参与的深度也应该有所区别。例如在某处建设一座水电站，则环保人士仅应该在探讨是否可以在该处建设水电站，是否有更为合适的替代方案，以及建设项目的环境影响评估阶段参与听证。而因建设水电站需要移民的当地原住民则可以更为充分地参与到是否建造，建造的成本收益以及如果建造的话补偿的标准、移民安置的去向等后续各个议题中来。

在听证中，各方代表都有权申请回避，有权口头陈述意见和提出证据，还可以互相盘问辩驳，所有的听证发言都应当制成笔录，交当事人审核无误后签字或盖章，行政机关按照听证笔录作出决策。另外，在听证结束后，行政机关作出决策之前，当事人还应有权对听证中的事实和争论，提出自拟的决策建议，并说明理由。但决策建议必须以案卷中的记录作为支持，或者引用法律的规定作为依据。行政机关对当事人自拟的决策建议和异议，必须作出裁决。当事人的意见和行政机关对此的裁决，都应记载在案卷之中，可以受到司法审查。

而对于处于谱系另一端的包括分配稀缺的“福利”资源的各类行政决策行为，公众参与的广度和深度则应大为加强。在这样一个关系千家万户生计的决策中，一个准政治性的广泛讨论是必要的。听证会已经远远不能满足这一需要，这一决策的过程应当是开放的，任何人都应该有权就此问题发表意见和评论，公众表达的平台可以是民意机关，包括人大、政协，也可以是各类性质的研讨会、讨论会，媒体的广泛参与也将提供广阔的平台。在时限方面它也应该最为充裕，以求做出最为慎重的决定。当然在这样的过程中，依然存在着一个话语权的掌控问题，强势集团（例如房地产集团）很可能凭借其各种资源掌握话语霸权，因此也许有必要提供一个倾斜保护的机制，或者直接采用一人一票的民主表决机制。 [26]这一问题已经超出了单纯行政法能提供解决方案的领域，笔者在这里只是抛砖引玉，一个最为妥当的制度设计有赖于各个相关学科的通力合作。

结语

本文对行政决策公众参与制度做了一番初步探索，就其制度设计而言依然是粗线条的，只是大致勾勒了一个框架而已。然而，本文所传达的一个主旨就是，一种美妙的价值主张，也应当视具体情况，有所区分地适用于纷繁复杂的领域。公众参与在行政决策不同的类型和阶段，其作用是不同的，其参与广度、深度和密度也应有所差别。一概而论或者泛泛而谈，只会使我们忽略现实问题的复杂性而做出草率的规定。我国当下诚然存在着民主参与不足的问题，但是，其对策也应当是一个全面评估，具体分析后得出的方案，我们应当鼓励的是实质的、有效的公众参与，而避免那种“符号化”的过度参与，在这里，矫枉过正与过犹不及同样会对公众利益产生有害的结果。