试论行政决策公众参与制度的具体建构（2）

三、行政决策类型的谱系结构

由上可见，虽然公众参与值得追求，但是泛泛地将这一理想不加区分地适用于一切行政管制领域和所有阶段将是鲁莽的。这将使我们分散对社会事务复杂性的注意，阻碍我们去发展解决所面对的各种问题的现实方案。公众参与可以看作是一种解决行政正当性问题的技术，而不是解决所有行政问题的一般模式。因此，当行政决策的目标确定之后，在手段选择方面则应有不同。在某些领域实行广泛的公众参与是可欲的，而一些领域则未必是最佳选择，另一些领域则仅应在最低程度上使公众获得参与。这是基于以下几个原因：

首先，就某些行政管理活动而言，它的主要目标是使得效用或者福利最大化，也即某些领域能够提供的产品或者服务的最大化。因此，这里更适合应用经济学的成本效益分析，这意味着我们要更侧重于依靠行政机关的专家知识去解决问题，而不是主要依靠大众的讨论。

一旦在这些领域引入广泛的公众参与，将在实质上改变争议的形态和性质，把争议从一个可能通过重复适用有效规则而轻易解决的技术性问题，转变成一个利益集团博弈的场域，其中充满着对抗规则调控的变量。

有人声称，对相互冲突的利益的最佳平衡和调和，可以实现理性决定的理想，但是，由于什么是“最佳解决方案”并没有普遍认同的标准，行政决策的作出通常就是一个倾向某些利益或忽视其他利益的问题。即便在最小心谨慎地考虑了相互冲突的受影响利益之后，仍然不可避免的问题是赋予每一个利益多少权重（weight），以及支持这种赋予的价值何在。 [12]也即，当一个技术性的问题被作为一个政治性的问题而处理时，其结果很可能会偏离最佳选择。

其次，公众参与是有着运作成本的，而且参与越广泛越深入，成本就越高昂。公众参与，尤其是正式的听证程序，将会使行政机关承受高额的运作成本，并产出庞大数量的案卷。而对于某些复杂的科学、技术和经济问题，巨大的开支是与其效用是成反比的。

例如，美国食品和药品管理局（FDA）曾经在很长时间内被要求采用正式听证程序制定规则，这样，公众参与不可避免地扩展到技术领域。在著名的有关花生酱的行政规则制定中，当事人耗费了数周听证时间与几百页文字材料，以便专家能够盘问诸如花生酱是否应含有87%还是90%花生的争议。而在另一个关于维他命补充的正式规则制定过程中，时间拖得更久，该局进行了长达18个月的听证！ [13]

可见，对于当事人来说，听证程序也将耗费大量的时间、金钱成本，而且参与程序的当事人范围越广泛，达成一种确保各方都接受的妥协方案就越困难。更为致命的是，高额成本导致了有组织的利益集团将在决策程序中获得对未经组织的利益相关人们更为明显的优势，因为前者的参与愿望更为强烈，其经济承受能力也更为强大。

基于以上原因，我们有理由相信公众参与也并非包治百病的万能良方。为了应对复杂的行政管制实践，我们有必要基于决策事务的目标和性质构想一个行政决策行为类型的谱系。

这一谱系划分的基础在于以下两点：

首先，该行政决策的主要目标是为了实现效率还是公正。 [14]效率和公正，都是现代行政所追求的目标。理想的状态是通过行政权的积极行使，在实现公平正义的同时，促进经济效益和行政效率。然而，在实践中两者却经常处于深沉的张力中，鱼和熊掌不可兼得，至少有一方必须做出妥协。如果是以效率为导向，公众参与就应被弱化，而追求公正则相反。

其次，即便公众参与是必要的，还需要分析这一参与的基础是什么：利益抑或技术。 [15]如果参与基础是技术，那么参与者也应限于该领域的专家； [16]如果是利益，当是主观利益的时候，参与主体应限于行政决策可能影响到的利害关系人，当是客观利益的时候，方有公众广泛参与的必要。这就意味着我们必须具体分析行政事务的种类，来划出一个大致变化谱系。

处于谱系某一极端的行政行为种类包括对自然垄断或商品供应垄断的管制，在这些领域内，基本目标当然应该是配置效率。市场因素或它们的模拟因素可以相对容易地作为行政决定的根据，就像在进行邮递资费之交互补贴以保证对中西部偏僻地区的邮政服务的场合，就可以精确地核算出净经济成本，并促使对某些政策（如强迫热门线路补贴偏僻线路）的正当理由进行严密细致的斟酌。因此，在这些领域，公众参与对做出一项科学决策的作用是微乎其微的，真正发挥作用的应该是行政机关的专业知识，即便存在参与，也是邀请相关专家参与。公众应当关注的应是决策程序是否符合法律，决策机关有无受到压力集团的不当影响，专家来源是否多元中立，当满足以上基本要求时，一般可以信赖这一决策。

处于谱系中间的行政行为种类包括那些与私人市场较少相似的领域，例如，环境保护或食物和药品管制。在这些领域内，分配问题和促成偏好问题具有更大的重要性，而经济分析的局限性则较为明显，受影响利益的代表参与某些程序的动力更显迫切。然而，在着重说明效率的相关性和偏离配置效率所付出的成本方面，以及在确认最少成本地实现既定目标的方式方面，经济分析依然是极其有益的。 [17]在这些领域，公众也应当获得相当程度的参与，虽然专家知识在这里依然有着重大价值，但是由于环境保护、食品药品管制的公共议题性质以及它们与国计民生的密切关联，公众的广泛讨论对于决策的正当性和科学性必不可少。当然一项有意义的讨论只能在充分保障公众知情权的情况下，方才能够达成，要使得公众在讨论中采取一种负责任的立场，必须使公众能够获得与决策相关的有价值信息。在这里专家知识并非完全游离于公众参与之外的，它可以给公众提供信息上的补足，导向上的指引。

处于谱系另一个极端的行政行为种类包括分配稀缺的“福利”资源，诸如公共住房的分配、医疗服务的提供和教育产品的供给。在这些领域，配置效率可能只是发挥一种辅助性的作用，而一种准政治性的决策过程可能更为适当。分配公平问题的复杂性要远远超过经济学家所承认的程度，使得如何解决配置效率与分配公平之间冲突的问题更为严重。经济分析无力解决分配问题的缺陷，这时行政机关的职责就在于创造更为公平的稀缺资源之分配。运用市场原则去解决“福利”稀缺问题，一般而言是与公正的基本目标相悖的。在这些领域，由于行政决策的公共性，及其牵涉利益程度广泛性，公众的参与非常必要，否则将根本上动摇行政决策的正当性和可接受性。

上述谱系结构虽然仅仅是理论上的分析，更接近于一种理想类型，但它大致反映了不同行政领域专家知识与公众参与各自作用力发挥的不同程度。作为一种应然架构，它依然能够作为我们评价行政决策现状的一个重要依据。

回顾现实，不难发现我国的现状与理论分析得出的理想架构相去甚远。在应该引入公众参与的行政决策领域，常常完全欠缺公众参与机制，在许多应当部分实行公众参与的领域，参与程度也较低，却在一些主要依靠专业知识解决的问题上，采取了听证会等公众参与的强形式。

例如，在住房、医疗、教育政策问题上，公众福利的增进应当是行政决策的首要目的。因此分配的公正问题，而非效率问题，应当是关注的焦点。但是不幸的是，我国恰恰在这些领域推行了市场化的改革，把“福利”供给主要交由市场去解决，最终导致了居高不下的房价和医疗教育费用的暴涨。 [18]基本福利完全交由市场调节，必然导致严重的分配不公，造成了相当部分民众生活质量下降，也使得社会和谐难以实现。

而在环境保护等适合中度公众参与的领域，虽则有环保机关的环境影响评价等控制手段，但是在影响环境的重大工程开工之前欠缺一个公众参与的平台，往往导致决策忽视民生与生态，而惟钱是瞻。且不说在怒江、金沙江等几条原生态保持较好的江河上建设水电站引发了环保人士的广泛批评，以及原住民与当地政府、水电集团的对抗，2007年引起轩然大波的厦门PX（二甲苯）项目所引发的群体性事件，更说明了在环保领域欠缺公众参与平台可能会造成严重后果。 [19]

而在一些自然垄断行业，如中国电信和移动的通讯费用收取标准、交通强制保险（交强险）的费率方面，公众参与反而并非那么迫切的需要。如前所述，在这些领域，通过经济、技术分析完全可以得到科学正确的决策，而引入大规模的公众参与反而会引发一系列难题。但是我国正是在这方面的行政听证举办的最为频繁，却仍不足以保证决策的科学性。其实在此应当关注的是，如何确保使行政机关在进行决策时的中立性，使其隔绝于各种利益集团的压力，而没有屈从于垄断集团攫取超额利润的目的，导致“管制俘获”的结果。另外就是要审查行政决策的证据是否真实充分，计算方式是否科学合理。2008年关于手机漫游收费的听证开了数次，实际上这里面宽泛的公众讨论和参与并没有太大价值和意义，真正重要的是行政机关科学核算手机漫游的真实成本，在此基础上适当考虑运营商的合理利润后公正制定收费标准。欧盟最近就是通过法规直接限定了手机通信费、短信费、漫游费和上网费等的上限。 [20]在这里科学公开的调查评估最为重要，而公众的积极参与却并非必要，最多只有一种公开监督的价值。 [21]