中国特色体制：能否成为其他国家的学习模式（4）

猜想四：投资拉动型增长战略是必要的。因此，在需求没有到来之前率先进行对外投资是可接受的，其形成的产能会被逐渐利用。

1989年威廉姆森提出的“华盛顿共识”的内容清单就包括了政府应致力于基础设施投资与基础社会服务这一建议，所以认为“华盛顿共识”忽略了基础设施建设的观点是有失公平的。然而，在投资领域，中国的经济政策与国际货币基金组织或世界银行给中国提供的建议之间存在的分歧最大。国际金融机构的经济学家们反复警告中国政府说投资总量过大，投资于低效的或不必要的项目会最终导致回报率过低。国有金融机构被认为助长了轻率而导致浪费的投资行为。但中国政府在实践中一直没有理会这些建议。在90年代中期，当这些争论产生时，中国已将大约32%—33%的GDP投资于新的固定资产。直到2004年，中国的投资占到了GDP的40%或更多。可以肯定的是，中国政府近期在致力于提升消费占GDP的比重，以及实行“更平衡的”增长模式。然而在实际操作中，中国政府非常不愿意采取那些可能严重减少投资在经济中的相对份额的措施。反而在一些具体决策中，中国政府一再表现出其对于高水平投资的偏爱。

中国政府鼓励投资最突出的手段之一就是让国有企业保留其税后利润这一简单方法。该政策在1994年全国财政改革的背景下悄然实施，强有力地激励着国有企业增加收益，并且很少有利润被用于其他用途。过多地将利润作为奖金或高管薪酬分发给员工会使国有企业陷入困境；再投资即便不是扩张企业的唯一选择，也是其最佳做法。这一政策明显与上节中谈论的构建竞争的政策是相互影响的。在1994年至2007年的14年中，由于国有企业恢复了盈利能力，中国的投资率猛升。随着内部留存资金有充分盈余，中国国有企业不断扩张，并向新的投资项目注入资金。

允许企业保留所有的税后利润这一政策在2007年年底被作了细微修改。2008年，新修订的政策实施刚满一年，大多数国有企业被要求上缴5%的税后利润给国资委。在一些垄断行业，企业被要求上缴10%的税后利润。显然，这一政策可能会减缓企业投资的步伐（尽管企业的税率同时有所降低，这提振了企业盈利水平），但具有讽刺意味的是，全球金融危机到来后，国资委停止了向下属国有企业注资。这些注资就是上文中提到的援助。所以，这一减缓了国有企业内部留存资金增长的举措最终加剧了中国企业对投资的狂热。

然而可以明确的是，从2000年开始，中国不可思议的经济增长反过来证明了这一高投资政策的正确。项目一个接着一个，这起初看来是不必要的，是浪费，但现在却成为了中国经济腾飞的一部分。毫无疑问的是，这些行为是有些过火：即便按照中国的标准，2004年后投资率超过40%，也已经可能过高。在这样过度的高投资政策下，中国已陷入了严重的问题。然而，我们仍难以想象这一经济崩溃带来的灾难性后果——它将使持续5年的、高于10%的GDP增长收益烟消云散。即使对中国只有肤浅认识的人也能发现，中国在建设现代中等收入国家的过程中，基础设施建设的速度是引人注目的。确实，在2008—2009年的金融危机条件下，中国的决策者们面临的挑战之一是，高投资率带来了基础设施建设的迅猛发展，规划制定者们为了支持经济发展而急于满足的一些需求可能并不会立即被人所认识到。中国的公路网络从无到有的发展令人惊叹；机场与港口数量充足；电力设施也充分满足需求。

通过与印度的对比，我们能很好地认识中国在这一方面的经验。中国的高投资率是区别于印度的关键特点之一。中国总是在实际需求出现之前就建造了诸多的基础设施，而印度只是在出现发展瓶颈时才滞后性地建设其基础设施。于是，在印度，单项基础设施的投资回报率极高（也许比中国高出很多），原因是当项目建成时就能满足众多需求并产生即时的巨大收益。在印度，因为有明确的需求信号，单项基础设施投资的决策可能更有效率。但其经济的瓶颈与滞后性也导致了印度的政策在其他经济行为上产生巨大成本。整体来说，中国的方法更好些。

中国持续投资的重要作用显而易见，它是导致“华盛顿共识”崩溃的关键因素之一，并使更有力的政府干预得到了更广泛的认可。增长与发展委员会的报告（通常被称为《斯彭斯报告》）是多国共同努力的成果，旨在重建并阐明有关发展政策的共识。该报告得出结论认为，在制定未来发展计划以及调动投资支持这一计划的过程中，政府需要起到带头作用。斯彭斯（Michael Spence）这一派的观点非常主流，所以可以说，在这一方面中国“模式”是成功的，大家也越来越同意政府更多地参与到指导与促进投资中去。

然而，这一结论下得稍早了些。事实上，需要政府引导投资这一点曾经是发展经济学领域历史最悠久的传统理论的一部分。在上世纪50年代和60年代，发展中国家需要增加投资曾是发展建议中的要点。这也成为了世界银行和提供援助的发达国家参与进来的主要理由。但那些投资项目的情况极其混乱，而事实上，最初正是这样的情形导致形成了“华盛顿共识”。于是问题就来了，因为关于何种机制最有可能增加投资并维持效率这一点没有形成任何一致意见。即便在公平有效的税收体制中，税赋也为经济增加了一层成本。对于外国投资或者外国援助的依赖暴露出了严重的问题。中国在实践中回答了这些问题，这源于政府与国有部门在经济中的重要性。中国模式一直是对国有企业予以优待的：市场竞争调控、内部留存资金以及有限的投资选择，这些都让企业更倾向于投资拉动型增长。同样，政府官员也受到激励而倾向于大幅投资和发展。中国的发展经验表明这一模式是可行的。得到授权的大型国有企业与政府官员促进了经济的发展。这也不可避免地意味着普通民众只拥有更少的话语权以及更少的社会资源。

其他发展中国家也可以作出这一选择，其中许多国家在过去几年中选择将其付诸实践。然而，在不同政治体系中，其结果可能大为不同。大多数发展中国家的强势企业可能掌控在与政治领导人有着裙带关系的人手中，不受什么监管。而中国至少有监管机制，虽然它肯定不是一个民主的监管机制。中国的执政党是共产党，大多数发展中经济体都可能想要效仿这一体制。与此同时，中国给发展中国家带来的经验也是不完善的：政府应该在刺激投资方面起到带头作用，但我们又不能指导它们选择何种投资工具。我们可以提出的建议就是大范围的日常经济决策都应考虑到鼓励生产性投资。除此之外，每个国家都必须在各自特殊的环境中寻求机会，以选择合适的投资工具。

猜想五：对于一个以增长为导向的政体来说，应积极运用国有企业来创造国有部门之外的增长（与收益）机会。

典型的“华盛顿共识”关于制度与投资的建议是：各种项目应尽可能地为自己埋单。预算纪律与保护明确的产权这两点是被同时强调的，这通常使我们建议政府资助的项目应通过用户费用来实现自营。应尽量将公共利益与私人利益分离开。一方面，中国的众多基础设施肯定会带来大量的“用户费用”，另一方面，中国并没有认真尊重公共领域与私人领域之间的界线。中国政府通常的投资方式是给私有部门创造溢出利益。

确实，私人利益与公共利益的相互交织成为了中国改革进程中最持续、最突出的特点之一。一系列的经济行为符合这一观点。从一个极端来说，乡镇企业是作为公有制企业建立起来的，在中国的部分地区，乡镇企业发挥的作用就是开展创业活动，而这些创业活动惠及了当地的所有民众。从另一个极端来说，社会关系良好的个人将利润都装进了与之有关系的人的口袋。不同形式的公共利益和私人利益调和在一起，这一复杂的混合状况既有可能被指责为腐败，也有可能被称赞为实用主义。无论是哪种情况，有一个观点是有据可依的：从改革开始以来，中国的决策者们没有努力去防范某些群体通过政府“不公平”的政策牟利，这或者是因为这种情况不值得去防范。换句话说，中国切实地遵循了邓小平的那句名言：“让一部分人先富起来”。结果是，他们在获取增长或投资带来的利益方面并没有制定出过于严谨的政策。现实中的政策在谁可以获利方面的规定是非常宽松的。

对于评估中国的基础设施投资战略而言，这是一个更加广泛的视角。在印度模式中，基础设施投资是十分有效率的，但额外的成本却被分摊给了私有部门。在中国模式中，基础设施投资效率较低，但部分基础设施投资的高成本是对其他经济主体的隐性补贴。中国政府提供了许多经济上并不划算的基础设施服务，而私有企业也充分利用了由此带来的机会。当然，有良好社会关系的内部人士在利用这些机会方面会处于特别有利的位置。只要这种现象在经济持续发展的情况中出现，政府再小心谨慎也不为过。

这一猜想似乎非常适用于其他发展中经济体。确实，中国台湾可能是此类决策的先行者。如果政府带头促进发展和推动投资，那么它不可避免地会给许多私人参与者创造出溢出利益。这给政府既带来了政治机会又带来了经济机会。与投入行政资源来解决确保利益得到公平分配这一难题相比，一种宽松的态度可能更重要。