山东：新加坡国企改革的借鉴和启示（3）

政府要有自律、无为而治的精神

在“管理观”被认可后,新加坡的国有企业改革就不是推动全面私有化而只是采取部分私有化。此时,政府已经明显意识到,要提升国有经济的运行效率,实现政联公司商业化运作的目的,就必须要求政府区分其作为国企管理者的身份和国企股东的身份,并对国有企业保持一个克制状态。在这种情况下国有控股公司恰好对政府与政联公司起到了极好的隔离作用。

首先,从管理角度而言,国有控股公司可以聚焦于商业目标,防止国家利益与商业利益的冲突。以淡马锡为例,新加坡政府经常申明:淡马锡是一个商业实体,其投资行为政府并不干预。淡马锡的商业目标使其在发挥对所投资公司的监督作用时,不需要考虑复杂的政治因素和社会因素。

其次,有利于提升国有资本的经营效率。国有控股公司完全是政府控股,其最终目的或责任在于全体国民长期利益的最大化,但事实上其无法实现国民所有利益的最大化。正如有学者所指出的,代理人若追求多样化的任务,将难以对其履职行为进行评价,因为哪个或哪些任务是代理人试图去追求的,并不确定。因此将国有控股公司的作用集中限定于增强经济回报,作为一个经济实体,用经济指标如资产负债表和流动性比率估算其经济效益要简单很多,经营效率也会提高很多。

再次,有利于在国有控股公司与私有化的国有企业之间建立起非政治动机的信任关系,推进国际化的步伐。国有控股公司在海外投资时,可能会遭到东道国的质疑,谴责这些大型国有控股公司通过公司控制去获取敏感的军事技术、自然资源或者通过对金融和经济的破坏去勒索东道国。为此,政府必须给市场发出一个可靠的信号,即将其管理者身份与股东身份分离并且不再将国有企业视为政府的工具。而如果东道国相信政府的政治诉求和经济利益相分离,国有控股公司和国有企业就会有更好的机会进行海外投资。在此点上,淡马锡就将自己定位于一个“国际化的投资者”,只是它“碰巧由财政部持有”而巳。

最后,如果政府能够将其管理者身份与股东身份分离,由国有控股公司代表政府履行出资人职责,则可以较好地解决代理问题。代理问题把现代公司视为委托人与受托人合同的连接点。当代理人做决定时是以其个人利益的最大化为出发点,那么代理问题即随之产生,此时委托人必须监督代理人的行为。公司法学者曾指出,大股东(如国有控股公司)有足够的机会去收集信息并监督管理人,他们对公司管理者有着更多的耐心而非仅仅为了短期利益给他们施加压力。因而,由国有控股公司作为委托人将国有资产对下属企业进行投资,能够更好地起到监督代理人、降低代理成本、提高国有资本运作效率的作用。