多维正义观视角下的教育政策正义性反思

变革时代的中国，产生了诸多独特的教育公平问题，比如“三元社会结构”[1]中产生的民工子弟学校问题、关于“异地高考”公共政策议题的争论、重点大学里的农村生源比例始自20世纪90年代的不断滑落问题，等等。这些问题既是社会各界广泛关注的公共话题，也是众多社会科学研究的对象。在罗尔斯看来，社会正义的主题，就是社会的基本结构。教育公平问题已经成为中国社会的结构性问题，这些问题也成为考察变革时代教育公平正义的重要分析对象。

正如有论者所言，“不管实践中的问题如何重要，如果进不了议事日程，它就永远不能得到政策层面的解决，因此政策的议程设置与政策的执行及调整同样甚至更为重要”[2]。几乎每一个人，社会的每一个组织特别是教育机构，都或多或少地受到教育政策的影响和制约。因此，尽管全社会都有共同促进教育公平的义务，但是教育公平的主要责任在政府，只有政府把这些问题列入议事日程，通过教育政策的设计、制定与落实，才能推动教育公平的不断提升。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》把教育公平与教育质量一起列为最核心的目标。当前，也已经有很多教育公平的问题从公共议题进入教育政策的治理范围。既然教育政策对个人、家庭、教育机构和社会的影响如此重要，从这些教育公平问题引发的热议来看，教育政策的合法性、正义性就是值得审视的。变革时代的教育公平问题及其政策治理的背后，隐藏着深刻的值得反思的社会正义问题。本文借助当代正义理论的新发展，尝试为教育政策的正义性反思建构一种多维正义观。

一、教育政策研究的“制度伦理”视角

教育政策研究存在多种路径，不同的研究取向基于对教育政策本体性质的不同理解。对教育政策正义性的反思，需要建立一种适切的研究视角和路径。

1.教育政策作为“社会事实”与“经验—技术”的研究路径

按照社会学家迪尔凯姆的理论，教育政策是一项“社会事实”，可以把教育政策看作一种客观存在的“目标—手段”的技术设计与执行。具体而言，教育政策作为公共政策的一个领域，就是“政府为实现特定的公众目标，而在众多与该目标相关联的措施中，选择最有效的政策措施并予以落实执行的一种政府行动，其结果是有关公众议题得到技术的控制以至解决”[3]4，论者把对教育政策的这种界定称为“经验—技术”视域的界定。

基于这种“经验—技术”视域的界定，对教育政策的研究，可以采取“现状分析—确定政策选项—对政策选项进行评估—做出决策—对政策实施的规划—政策效果的评价”的“国家—控制”模式[4]，即一种类似于实证科学的事实探究，不涉及主观价值判断。这种政策研究的路径，受到现实政治运作与各种社会道德价值正义的挑战，其可信度和可靠性备受质疑。很多教育公平问题及政府的相关治理政策，比如异地高考政策、农民工子女教育政策，等等，往往引发了广泛的关注，甚至带来了巨大的争议。这是价值无涉的“经验—技术”的分析路径所难以把握的，这就需要我们对教育政策作新的理解，采取新的研究路径。

2.教育政策作为“社会建构”与研究路径的“阐释转向”

从社会学“嵌入性”的视角看，教育政策执行需要的政策工具受教育政策共同体关系结构以及更为广阔的社会结构背景的影响[5]。任何一项政策，包括教育政策执行不仅是一个政府建构的过程，也是一个社会建构的过程。每项教育政策的出台在本质上都创造出一个特殊的社会场域，在这个场域中，充满了行动、斗争。教育政策过程实际上是不同行动者与社会结构之间“冲突”的过程。因而教育政策不是一种客观存在的“目标—手段”的技术设计与执行，而是特定时空内人类社会对重要教育问题或政策现象所作的意义阐释及价值判断[3]5。这样的界定使教育政策研究可以涉入教育政策设计与执行中的争议问题。

基于上述“社会建构论”视角的界定，教育政策就是现代社会人们通过社会互动过程建构出来的事实，负载着不同群体(政策参与者)主观赋予的意义与价值。对教育政策的分析，主要研究教育政策过程中的社会互动，不同社会群体(政策参与者特别是政策受众与“利益相关者”)对政策的阐释乃至争议，进而揭示教育政策对社会公平的影响。

教育政策研究路径的“阐释转向”，引发了质性取向和解释学的研究方法在政策研究中的兴起，成为对量化研究方法的有力补充。如果把政策作为文本，不同政策参与者所作的主观阐释与“阅读”，对政策所赋予的主观意义，毫无疑问会直接影响政策的有效性。因而，从社会治理、协商民主等理论角度来看，这种主观意义的赋予更体现为教育政策制定过程中的辩论、协商及说服。但是这也带来了问题，不同“利益相关者”所赋予的不同意义，如何在教育政策上形成一定的共识来加以推行？以什么标准或谁的标准来考量教育政策的正义性？这是“建构—阐释”研究路径必须面对的问题。

3.教育政策作为“价值观引领下对资源的配置”与“制度伦理”的研究视角

“建构—阐述”取向的困境，其实质是政治学中“民主与权威”的矛盾在政策领域的体现。英国教育社会学者鲍尔认为，政策明显是一件“对价值观进行权威性配置”的事情，是对价值观的可操作性表述[6]。即使不同“利益相关者”群体各自可以对政策议题作不同的阐释与表达，但最终仍是要由国家和政府作出“权威性的价值分配”。教育政策中体现的价值观，正是教育正义性反思的对象。

教育政策可以被看作“价值观引领下对资源的配置”，教育公平问题的核心，就是政府按照一定的价值观，对相对稀缺的教育资源的合理分配问题。在教育政策制定的过程中，不同“利益相关者”表达出不同的价值观(如果价值观一致的话，就不会产生那么巨大的争议了)，谁的价值观是有效的，谁的是无效的，这需要国家和政府进行“权威性的配置”。教育政策所体现的价值观是其核心所在，在这样的教育政策界定下，对教育政策合理性的价值分析，就成为教育政策研究的主题。不妨把这种分析视角称为“制度伦理”的视角。

这里采用的“制度伦理”概念，并不是一个出于伦理学自身视域而提出的关于“制度伦理化”与“伦理制度化”的问题，而是一个有着更为深刻规定、更为丰富内容的概念。人们是要通过制度伦理这个特殊概念，把握“制度正义”这一重大的历史话题，反思“制度正义”的现实内容[7]。制度伦理所诉求的首要价值是正义，恰如罗尔斯在《正义论》中提出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想的首要价值一样。”而“正义的首要主题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式。”[8]6正如变革时代的中国社会产生的诸多社会问题一样，教育政策的公平问题，也是以一种特殊方式指向或提出了制度的合理性、正当性问题，即制度伦理问题。因此，本文拟从“制度伦理”的视角，考察教育政策的正义性问题。