国家治理体系与治理能力研究：回顾与前瞻

注释：基金项目：国家自然科学基金(91224009)清华大学产业发展与环境治理研究中心(CIDEG)2014年度重点项目“中国公共治理体系改革研究”

1 研究背景

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)明确提出了全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，意义深远重大①。

回顾改革开放历程，自1978年以来，中国社会已经历了经济系统、产业结构、社会形态和治理体系几大转型。然而，在取得了举世瞩目的经济成就的同时，中国的发展也积累了不少问题与矛盾。例如，我国的GDP总量虽然已达到全球第二的规模，但是增长质量不高。从政府效能(GE)、监管质量(RQ)和腐败控制(CC)等“全球治理指标”(WGI)的得分来看，我国的治理水平提升仍比较缓慢②。由于政府管理体制不完善、社会政策调整不到位等原因造成的城乡失衡、地区失衡和贫富失衡[1]，已致使各种社会问题和矛盾凸显。

因此，随着我国经济步入“增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期”这一“三期叠加”阶段，中国的转型与发展也面临着前所未有的错综复杂的局面。中国改革再采取局部性的、适应性的改革难以为继，必须摆脱既定思维模式的束缚，推动系统性、整体性、协同性、前瞻性的国家治理体系改革，从政府-市场-社会这样一个更加宏观的国家治理层面来考虑政府的职能范围、市场的资源配置作用，以及人民群众对社会事务的管理能力等问题。

正是在这样的背景下，推进国家治理体系和治理能力现代化的命题得到了公共管理学界的积极反响，与国家治理现代化相关的研究文献层出不穷。本文力图从原始文献出发，结合最近新出现的各种文献，对相关的基本概念，研究脉络以及主要研究问题进行一个比较系统的梳理，并在此基础上提出未来研究所必须关注的问题及方向。 

2 基本概念

2.1 治理的基本内涵

2.1.1 治理的源起

治理(Governance)是一个源于拉丁文和古希腊文的古老词汇，原意是控制、引导和操纵。长久以来，“治理在近现代社会科学领域基本是一个被遗忘的词汇，只是偶尔作为‘统治’(Government)的替代词出现。”[2]1治理在现代社科领域的广泛使用，实际源于1989年世界银行在其报告《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》(Sub-Saharan Africa：From Crisis to Sustainable Growth)中提出的“治理危机(Crisis in Governance)”一词。而后，“治理”被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。作为学术界的标志性回应，《国际社会科学杂志》(International Social Science Journal)1998年3月出版了以“治理”为题的专刊[3]，至此“治理”正式进入全球政治发展研究的视野，并处于不断的丰富和发展中。

2.1.2 治理的内涵

自从1989年世界银行在其报告中提出“治理危机”的概念，“治理”一词便逐渐风靡全球。西方语境下，治理与稍早流行的“社会资本”、“公民社会”等概念有着密切的关系，因此具有宽泛而富有弹性的特征。

为了在同一框架下开展讨论，几乎所有学者都倾向于接受比较模糊的治理定义，这就在一定程度上造成了人们对治理理解的差异性。例如，R·罗茨(R·Rhodes)曾归纳出六种形态的治理：作为最小国家的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管理的治理、作为“善治”的治理、作为社会控制系统(Social Cybernetic System)的治理和作为自组织网络的治理[4]。赫斯特(Paul Hirst)在其2000年发表的《民主和治理》(Democracy and Governance)中提出了治理的五个“版本”：善治、国际制度领域的治理、公司治理、与20世纪80年代新公共管理战略有关的治理以及通过协调网络、合作关系和论坛来替代逐渐没落的20世纪70年代的等级制合作主义等[5]。格里·斯托克(Gerry Stoker)对当时的治理概念进行梳理后归纳出五种主要观点：治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威[6]。

在西方研究的基础上，中国学者对治理概念进行了总结：“相对于统治，治理是一种趋势，这一趋势必定意味着国家(政府)-社会关系的调整；调整的目的在于应对原先政治社会格局中的不可治理性；在调整中，政府之外的力量被更多地强调，国家中心的地位可能在一定程度上被国家、社会和市场的新的组合所替代；同时，治理也是对国家-市场两分法的否弃。”[2]41