国家治理体系与治理能力研究：回顾与前瞻（4）

3 研究发展脉络

3.1 从政府体系研究到国家治理体系研究

治理理论风靡西方之后，很快被引入中国。由于治理理论为公共行政领域的研究提供了一种新的范式，展现了政府-市场-社会之间实现新型互动的可能，中国学者对治理理论寄予厚望。然而，最初学术界对治理理论的研究，大多与公民社会的研究合流。例如，有学者指出：“随着经济改革的推进和社会问题的突显，国家与社会的关系研究越来越受到学术界的重视。新范式的倡导者不再‘盯住上层’，而是‘眼睛向下’，关注国家之外的社会领域。”[32]

十八届三中全会之后，国内学术界掀起了“国家治理体系”的研究热潮，2013年12月之后各种研究“国家治理体系”和“国家治理能力”的文献数量呈爆炸式增长。截至2014年12月28日，基于中国知网期刊全文数据库的文献搜索，2013年，关键词中包含“国家治理体系”或“国家治理能力”的文献分别有2855篇和2774篇；2014年，这两个数字则分别一跃变为1 1054篇和10520篇。很多公共管理学者和政治学者认为，党和国家对“国家治理体系”的认同，开启了公共管理和政治学科发展的新契机，因而纷纷从现代国家构建、行政和政治体制演进、理性政府建设等角度进行了“国家治理体系”的话语建构，试图探索我国国家治理与西方治理理论之间的继承性和共通性，从而将长期以来聚焦于政府体系的研究视角，拓展到政府-市场-社会这一更宏观的国家层面。

目前，学术界对“国家治理体系”的解构，基本从横向和纵向两个纬度进行。横向解构，基本是对官方概念的再解读，即国家治理体系是综合协调并解决各领域各种矛盾的制度化架构，本质上是各个领域各种制度的有机组合。例如，有学者认为，“国家治理体系包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。”[33]。对于“国家治理体系”的纵向解构，主要是从治理理念、治理制度、治理组织和治理方式这四个层次[34]或治理主体、治理机制和治理效果这三个层次[35]进行的。然而，两种解构方式基本都没有涉及到“国家治理体系”与西方治理理论的互动问题。

3.2 从分解式改革理论到整体性改革理论

长期以来，中国改革被分为经济体制改革、行政体制改革和政治体制改革三个部分，因而具有明显的“分解式”特征：行政体制改革是“联结政治体制改革和经济体制改革的一个重要‘双料’工程。”[36]行政体制介于政治体制和经济体制之间。行政体制改革是我国各项改革的“关节点”[37]。

从本质上说，分解式改革理论并不是要忽视整个国家体系的关联性，但是，在现实中，过分强调政治体制改革的作用，将行政体制改革和政治体制改革人为割裂的论调较为普遍。将政治体制改革扩大化，把政治体制改革当作解决所有问题的唯一途径，一方面，可能会因为“看不到真正的政治体制改革的动力所在”[38]而造成改革动力缺失，另一方面，则可能会因为消极看待目前的改革举措而破坏正在进行的现代制度建设。

事实上，今后的改革比改革初期更为艰难。改革初期的阻力主要来自意识形态，而现在的阻力则主要来自既得利益格局。要打破既得利益格局，不仅需要政府加大自我改革的决心，同时也需要社会力量对比的改变。然而，社会力量对比的变化是一个相对缓慢的过程，把解决所有问题的希望都寄托于政治体制改革，是一种比较消极的改革态度。同时，行政体制的运行和发展有其基本规律和原则，市场经济体制的完善并不能导致行政体制某些痼疾的自动矫正。中国政府改革目前面临的突出问题，依然是很多政府的组织和运行方式违背了现代理性政府体系的一些基本规律。相较于分解式改革理论，国家治理体系改革更强调经济体制、行政体制和政治体制改革之间的关联性和协同性。 

3.3 从截面式研究视角到历史性过程性研究视角

周志忍曾指出：“在研究西方发达国家行政改革时我们注意到一个有趣的现象，即这些国家行政改革的措施在某些方面与我国行政改革的方向相反：当我们致力于行政管理规范化的时候，西方发达国家却提倡非管制政府模式，充分发挥公务员个人的能动性和首创精神；当我们正在建立严格的规章制度以抛弃人际关系的消极影响时，发达国家却力图改变严格制度的冷面孔，发挥人际关系方面的积极作用；当我们致力于贯彻和完善公务员制度、建立严格职位分类制度的时候，发达国家关注的却是严格精细职位分类暴露出的弊端，出现了淡化职位分类并辅之以品位分类的发展趋势。”[39]事实上，这些“相反”现象的并存有其必然性：如果忽略我国和西方发达国家所处的不同改革阶段，而以一种“切割式的标准”来审视不同国家的改革诉求，那么在每一个“时间截面”上，则必然是传统、现代与后现代的“否定之否定现象”的混杂。并且，实践证明，正因为忽略了时间维度，“改革进程中的否定之否定现象使我们在改革决策的选择上遇到了困难，或者说陷入了两难的境地。”[39]

全然不同于“截面式”的研究视角，不少学者提出要把研究“放置到时间中去”[40]。例如，皮尔森(Paul Pierson)认为，政治研究要区分不同的过程，揭示不同过程所蕴含的时间线索，包括长期的历史时间和偶然的小时间等[41]，因为，正是“重大的事件、偶然的小时间和错综复杂的变化共同推动了历史的前进。”[42]

相对于人类历史发展的长河，发达国家目前所经历的两百多年的“现代化”历程也只是一段短暂的时间。传统经济向现代经济、农业社会向工业社会的转变，并没有消弭发达国家所遇到的发展问题。也正因如此，研究者们又提出了“新现代化”、“持续现代化”和“第二次现代化”等观点，将西方社会发展的时间线索继续向前延伸。同样地，“关于中国时间的分析可以定位在长期的历史传统时间和短暂的现代化时间。”[42]长期的历史时间积淀了深厚的社会经济文化传统，这些要素规范着中国社会的内生变化，同时，新中国成立、改革开放等重大事件又在不同层次上作用于中国社会转型发展的时间线索，使传统因子与现代要素相互激荡，使改革所面临的局面更加错综复杂。

“现代化”是一个具有过程意义和发展意义的概念。推进国家治理体系和治理能力现代化的提出，意味着把“时间维度”引入了中国改革，真正将我们对国家治理改革路径的探索放置到宏大的历史视野之中。以历史的眼光看待本国与别国的制度差异，将有助于改革者不偏不倚地评判中西方文化，也有助于其拨开眼前迷雾，找到最符合本国国情、最契合本国时间线索的发展路径，使其在改革中既不至于一味照搬照抄西方模式，也不至于动辄改弦更张，对自身的路径选择、制度设计摇摆不定。