国家治理体系与治理能力研究：回顾与前瞻（6）

5 展望

20世纪50年代末，著名行政学家林德布洛姆提出了一种“泥泞前行(Muddling Through，亦译‘渐进调试’)”的施政观点[71]。他认为，激进改革解决问题的模式在复杂社会是行不通的，因为全盘分析对改革家的理性和科学知识要求太高，社会形势的变化以及社会生活的不确定性也使改革者很难把改革的设计和运行掌握得十全十美。因此，在实践中，改革不可能是完美的设计与执行的过程，只有反复实践试错才能成功。

可以说，中国过去的经济改革正是通过这样的方式取得了成功，而这一经验，在当前的国家治理体系改革中依然宝贵。目前，中国国家治理体系和治理能力现代化所面临的挑战异常艰难，各种利益集团相互角逐，使改革之路的每一步都羁绊重重。正因为如此，新一轮改革虽然特别强调顶层设计和系统推进，但我们仍然要清楚地认识到改革的本质，做好泥泞前行的准备[72]。同时，我们更需要从理论上对国家治理的命题做出深入的研究，为中国改革和发展的实践提供帮助，并伴随中国的改革实践不断提高水平，对治理研究的理论体系做出中国特有的贡献。从这样的高度来审视关于国家治理方面的研究，未来的研究空间仍然非常广阔。

5.1 国家基本政治制度的理性基础与改进路径

一个国家的基本政治制度是关于国家权力的性质、组织、分配、运作等方面的基本规范法度。其内容包括政党体系、选举制度、立法机构、政府组织、司法体系、军队体系、政府-市场关系等[72]。一个国家在某一个时间节点运行的基本政治制度安排与这个国家的历史文化背景及特定发展路径密切相关。但这种路径依赖的演变背后有其更加本质的理性基础，而这种理性基础不但为现实的政治制度安排提供了合法性依据，同时也为这种政治制度的改进提供了发展方向。在当前关于国家治理的研究中，这个方面的深入研究还不多见。大部分的论文还只是停留在诠释现象之中，使国家治理的改进缺乏明确的导向。

例如，在中国现行基本政治制度安排中，执政党与军队和政府的关系是非常清楚的，但是政府与军队的关系则并不十分清楚，这也是导致2008年汶川大地震时出现总理无法指挥军队救援这一现象的体制原因。同样，在当前中国一些地方出现的“邻避”现象中，地方政府往往是公众提出抗议的对象。而地方人民代表大会作为地方治理体系中重大政策的重要利弊权衡机制的作用则完全没有发挥，其背后原因仍然是对人民代表大会与政府权责关系梳理不清[73]。虽然这些问题往往也得到了权宜性的解决，但如果不能对现行体制安排背后的制度缺陷进行深入的理性分析，这些现象将会不断发生，无非是其表现形式不同罢了。

因此，未来关于国家治理的研究，必须能够回归到国家现行基本政治制度安排的理性基础，并以此为平台，来分析现行体制机制的弊病和未来改进的方向。这种研究需要中国实践与国际经验的客观比较，需要价值理性和工具理性分析的有机结合，更需要公共管理、政治学、法学及其它学科研究者的共同努力。 

5.2 国家治理边界与范畴的识别

国家治理的核心问题之一是如何处理政府、市场与社会的关系。从概念上来说，中国新一轮改革的整体思路非常清晰，就是要改变计划经济时期政府包揽一切的做法，尽可能简政放权，约束政府权力，让市场最大限度地发挥资源配置的作用，让各类社会主体最大限度地在社会治理过程中发挥作用。只有在市场失灵的情况下，政府才会出来发挥作用，包括提供公共产品、解决外部性、规制自然垄断、消除信息不对称等。

但由于中国从计划经济到市场经济的转轨还没有完成，因此，中国除了典型的市场失灵问题，还同时面临着市场发育不健全的问题。例如，在很多重要的经济领域中，还存在着产权不清晰，市场主体发育不成熟，市场缺乏足够竞争等问题。当市场失灵和市场发育不全这两类问题交织在一起导致市场运行出现问题的时候，对于政府应该介入哪些事情及不应该介入哪些事情做出正确诊断就变得非常困难。例如，有些市场不健全的问题被归罪于市场失灵，所以本来应该更好地推进市场化改革，让市场配置资源的作用充分发挥出来，但由于误认为是市场失灵，政府的手就伸进来，力图用行政的手段来解决相关的问题。而另外一些市场失灵的问题又被认为是市场运行中必然存在的现象，政府反而放手不管或没有采取有效的手段来解决。在社会治理方面也存在着类似的问题。

与此同时，随着中国经济社会的发展，社会的价值观念也发生了重大变化。很多在传统社会里认为是私域的事务也进入了公共事务的视野和国家治理的范畴。例如，为了保障每一个公民未来发展的基本能力，是否接受教育已经不再是个人的选择了。国家从法律上规定，每一个适龄儿童和少年不但享有平等接受义务教育的权利，并且要履行接受义务教育的义务⑥。虽然对教育的问题全社会很容易达成共识，但在很多其它事务方面，公共权力对私域的介入往往也会引起争议。例如，在讨论《反家庭暴力法》中，就涉及到公权力是否应该介入传统中国社会认为是属于私域的家庭教育孩子的方式问题以及公共权力如何介入的问题。

从更加宏观的角度看，在全球化背景下，国家治理与全球治理的界限也存在界限模糊的问题。当前人类社会面临很多共同挑战，如气候变化、大规模传染病等，任何一个国家都无法独自应对，只能依靠全球范围的治理体系来解决。然而，各国的国家利益和全球公共利益在很多情况下并不完全一致，这种利益协调过程的艰难复杂从全球气候谈判就可以略见端倪。在这种全球治理体系下，哪些属于国家的主权可以让渡？哪些属于国家的主权必须坚守？更具挑战的问题是，对于那些由于国家治理不善而给全球和平安全带来威胁的问题应如何应对？国际社会是否能够据此而干预这些治理不善国家的主权？这些问题的研究同样需要多学科领域的学者共同努力。 

5.3 国家治理现代化的方向认同与治理能力的衡量

现代化本身的含义极其广泛，且包含着极其丰富的价值内涵。经典现代化理论认为现代化是一个从传统农业社会向现代工业社会转变的历史进程。但随着后工业化社会和其它一些新概念的提出，现代化概念的本身也在不断演化[74]。由于西方国家率先实现工业化，很多现代化理论就把现代化与西方化等同起来，引起学术界和发展中国家的质疑。而近年来新兴国家的崛起，让现代化研究的学者看到了人类社会发展路径的多元性。也正因为如此，要想对国家治理现代化的具体含义达成共识绝非易事。然而，如果无法明确现代化的指向，推进国家治理现代化的努力就有可能方向不明，原地踏步。同样，有效衡量国家治理能力将有助于明确国家治理能力的不足并采取相关措施加以改进。但是，目前关于国家治理能力的度量尚且缺乏统一的认识和标准，这也使得国家治理能力的提升举步维艰。

类似于这样的问题，还可以举出很多。应该说，中国改革开放的实践与国际公共治理的风云变幻给公共管理学者们提出了很多亟待探索的命题。与其它学科相比，公共管理领域的学者对这些问题的研究和探讨，更是担负着重要而特殊的责任。与从事政治学理论研究的学者相比，公共管理作为一门应用性学科的特点使其在探究理论问题的同时始终保持着实践关怀；而与从事具体应用领域(如经济、社会、文化等)研究的学者相比，公共管理对制度和规制的高度关注又使其在寻找应用领域解决办法的同时能超越实践而去追寻更加普遍的规律。也正因如此，公共管理学科自诞生之日起，就不断地在理论与应用、工具理性和价值理性中挣扎，但依然能够一次次地转变范式，浴火重生。

也正是在这样的背景下，关于国家治理体系和治理能力的系统研究更具有理论和现实的指导意义。中国推进国家治理体系和治理能力现代化的历史机遇不但要为中国建立起一个比较稳定和完善的现代国家运行体制，为中国社会的长治久安与和谐发展奠定制度性基础，同时还要从理论上和思想上有所建树，形成新的国家治理理论体系和实践法则，为世界上其他发展中国家的现代化进程提供参考与借鉴。 

①参见：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(http://news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11/16/c_132892941.htm)。

②参见：世界银行WGI数据(http://datatbank.worldbank.org)。

③这里的国家理论主要指韦伯、托克维尔、奥托·欣茨(Otto Hintze)、彼得·埃文斯(Peter Evans)、希达·斯考克波(Theda Skocpol)、乔尔·S.米格代尔(Joel S.Migdal)和福山等人的研究。

④参见：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》(http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463.htm)。

⑤参见：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》(http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463.htm)。

⑥参见：《中华人民共和国义务教育法》。