国家治理体系与治理能力研究：回顾与前瞻（5）

4 主要研究问题

4.1 治理的中国适用性研究

目前，治理的中国适用性研究主要包含两方面内容，一是西方语境中的治理理念和治理方式能否在中国存在，二是这些治理方式能发挥怎样的作用[2]133。

俞可平主编的《治理与善治》论文集收录了治理理论代表人物斯托克、库依曼、杰索普等人发表于1998年《国际社会科学》治理专刊上的研究著作，引起了国内学术界对治理理论的强烈关注。并且，在这本书中，俞可平等人在引介治理理论的同时，将治理研究与公民社会研究“合流”，从而体现了其对西方治理理论中国化的独特见解[43]。王诗宗在其《治理理论及其中国适用性》一书中采用了一种新的分析路径，即通过“策略性-关系性”的研究方法，对已经成为“国家之外的另一种推动力”的民间组织，如何与现行政治-行政体制下的公民参与发生互动进行了可能性论证[2]。

此外，网络模式在治理“中国化”的过程中也得到了许多研究者的重视。此类研究一般认为，社会组织既参与、支持又监督、制约政府行使权力，是推进政府治理的基本动力[44]；“新的社会治理环境要求政府从第三部门的本质出发，理性建构与第三部门的信任关系，并以此为基础指导和推动公共政策创新。”[45]

可以说，以上有关治理的中国适用性研究，多立足于在引进西方治理理论的同时，结合中国的政治制度和社会土壤进行一定程度的改良和嫁接，因此从理论的继承和发展看，十八届三中全会之后学术界对于国家治理体系的研究，在很大程度上与这些研究是一脉相承的。 

4.2 推进国家治理体系现代化的根本动力

在治理研究兴起之前，我国大部分研究对政府改革的目标模式、动力机制以及路径选择已形成了比较强的思维定势，这无助于当前的改革实践突破瓶颈。

例如，很多研究者认为，中国改革总体上以经济体制改革为先导，推动中国政府改革的本质动力是经济体制改革与市场化的驱动[46]，这一历史事实与历史判断，致使贯穿政府改革的一个基本主题就是“如何对政府的结构和职能做出调整使之有利于市场的引入和扩张，并促进中国的经济体制改革”[19]。而这一思路又几乎成为长期以来绝大多数政府改革研究的隐性前提。

然而，“为什么按照市场经济体制要求进行的行政体制改革，仍然没能有效地解决政府管理运行中的某些深层次问题呢？”[47]这是因为，体制转型是利益驱动下的权利结构变化[48]。在政府改革和社会转型的过程中，会逐步形成一种既得利益格局，尤其像我国这种渐进式改革，更容易发生。这样的基本利益格局一旦形成，所谓的过渡型体制就会逐渐定型化，形成一种相对稳定的最有利于既得利益最大化的混合型体制[49]。

针对这一理论困境，少数研究者开始寻找新的视角，尝试着突破传统思维定势。有学者提出，中国的行政体制改革历程受到国内改革(Domestic Reform)和全球一体化(Global Integration)两种因素的交互影响[50]。有学者运用波兰尼“双向运动”的理论[51]及一种国家与社会相互构建的逻辑提出，进入21世纪，中国的国家重建开始在市场化运动和社会自我保护运动这两个方向相反的“双向运动”的张力下展开，这就要求中国在两个不同的方向上重构国家、市场和社会之间的关系[52]。

还有学者认为，中国政府改革的动力并不仅限于经济体制改革的推动。党的执政理念、方针政策以及政府对党的方针政策的执行是中国政府改革的另一个重要的动力[46]。例如，在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话中，习近平指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项治理事务制度化、规范化、程序化。”⑤

也正因如此，在许多海外学者看来，在转型国家重建的三条主要途径，即退却、收缩和适应战略中，“中国政府并没有采取退却或者收缩战略，反而是在探索适应战略。”[53]而对于中国国家治理制度的适应能力，有学者持乐观态度，例如，在《重构中国的利维坦》(Remaking the Chinese Leviathan)一书中，杨大利认为，尽管中国仍不是民主选举的国家，但是，中国的领导层已采取了一系列措施来重构国家治理制度，一方面使国家制度的理性化程度大大上升，另一方面，随着各种问责制度的建立，国家开始变得比原来更加负责[54]。同时，也有学者认为，尽管中国比较成功地适应了变化的经济和社会，但是，其国家重建在政权合法性方面仍然面临不少挑战。例如，在《政治秩序的起源》(第一卷)中，福山肯定了中国由改革开放所带来的经济增长和社会变迁的成果，然而，他也提出，“经济增长帮助国家取得合法性，并建立公民社会的萌芽，但没有动摇政治制度，也没有施加民主化的压力。……中国未来的大问题在于，迅速发展所造成的社会大动员，会否导致对更多政治参与的难以抑制的需求。”[55] 

4.3 推进国家治理体系现代化的基本方向和主要策略

如前所述，推进国家治理体系现代化，涉及到国家与社会、政治与行政等诸多要素的根本性变革，其改革的目标、内容、范围和边界，其涉及的深层次的矛盾和问题，其在中国社会历史进程中所扮演的角色和意义，已经远远超过了传统意义上、西方意义上的政府改革或公共部门改革的范畴，是一场真正意义上的社会再造运动。

一方面，“现代国家的形式特征主要是拥有一个行政管理和法律的秩序。”[56]现代政治的核心要义之一就是要实现政府体系的理性化。因此，推动国家治理体系现代化，必须立足中国特殊的制度情境，从政府运行规律和原则的角度，而非从权宜之计的角度深入剖析当前中国政府所面临的问题与难题，从而对政府内部的结构关系、资源配置、运行机制和管理方式做出进一步调整，建立一个与变化着的时代相适应的理性政府体系，提升整个国家治理体系的行政能力。

另一方面，“现代化是一个政体所应对的人类事务的复杂性不断增加的进程。这便是它会产生严重政治问题的原因。”[57]由于人类事务的复杂性不断增加，政府已不可能通过自己的行动解决所有问题。因此，推进国家治理体系现代化，必须强调多元主体在公共事务治理中的互补与互动，从而对国家与社会的关系做出进一步调整，促进政府-市场-社会之间的合理分工与有效协作，实现国家多元治理，提升整个国家治理体系的政治能力。

可以说，目前学者们关于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的基本方向和主要策略的研究，正是围绕国家与社会、政治能力与行政能力这两个根本维度所展开的(参见表1)。

例如，从提升政治能力的角度，有学者指出，中国国家治理体系的建设要依托社会组织这个现实基础，“国家治理体系的构建就是要使政府、市场与社会三者形成一种共生与互补的关系形态，并在相互耦合中形成一种整体性的制度结构模式。”[68]也有学者从社会视角出发，表达了对这类观点的赞同：“治理强调的是社会组织的参与，没有独立自主的社会组织，治理的理念就会大打折扣。”[69]

从提升行政能力的角度，有研究者指出，“国家治理体系的现代化，一个基本前提就是政府职能体系的科学化规范化界定，逐步实现政府的有效限权、放权和分权体系，用制度保证权力的纯洁性，实现社会公正，达到社会共治”[11]。也有学者从社会视角进一步提出，国家治理是一个多主体协同互动的动态过程，国家治理体系是一个多层次、立体化的宏大系统，其中位于“中层的则是由政府、市场和社会的协同与互动所构成的关键传动子系统”[70]，从这个意义上说，政府与市场和社会是合作伙伴关系，而不是对抗统治关系。