国家治理体系与治理能力研究：回顾与前瞻（3）

2.3 国家治理能力的基本内涵

2.3.1 国家能力与国家治理能力

长期以来，国家理论将国家拥有自主性视为理所当然，但国家是否拥有实现其自主性的“能力(Capacity)”，以及国家能力的内涵和差异却是研究者们最感兴趣也最富于争论的问题[12]477。例如，米格代尔认为，国家能力是国家对社会的干预能力，即“国家领导人通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力”[13]5。福山认为，国家能力是“国家制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力”[14]7，并且，由于“国家构建就是在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度[14]序”，国家能力的核心是国家的制度能力。

当然，与国家理论不同，“国家治理”并不认同国家对社会的单方面“强干预”，也不赞同国家与社会之间形成“零和博弈”。因此，所谓国家治理能力，即是国家通过制定、执行规则和提供服务而与社会实现“双赢”的能力。

2.3.2 国家治理能力的特点

具体而言，国家治理能力具有以下特点：

(1)并不存在整体性的抽象的国家治理能力。这是因为，无论是国家能力还是国家治理能力，都是由一系列具体能力所构成的。例如，王绍光等认为，国家能力包括汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力[15]。米格代尔认为，国家能力包括“渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源，以及以特定方式配置或运用资源”[13]5的能力。福山认为，国家治理能力主要指政府的税收汲取能力和官员的自由裁量能力[16]。世界银行则提出了腐败控制(CC)、言论和问责(VA)、法治(RL)、政府效能(GE)、政治稳定(PS)和监管质量(RQ)等六项全球治理指标(WGI)，把国家治理能力视作达到这些指标的能力[17]。

并且，大量研究表明，“国家介入社会经济生活不同领域的能力并不相等”[12]478，“国家能力的强弱在不同的国家职能上差异很大”[14]9，国家治理能力在不同的国家职能领域总是呈现出一定的不平衡性。例如，在部分东亚发展型国家，政府的经济发展能力就远高于其提供公共服务和进行市场监管的能力。也正是在这个意义上，有学者指出，大多数发展中国家都同时存在“太多国家”和“太少国家”的问题，解决之道不仅在于减少国家对微观经济事务的干预，还在于增强有效形成和实施政策以及履行日常行政职能的能力[18]。

(2)国家治理体系的结构会对国家治理能力产生重大影响。在已有的关于国家能力或国家治理能力的研究中，学者们总是能找到一种或几种特殊的结构，并论证这类结构的存在、缺失或转型，能对国家是否能有效地执行任务、实现目标产生关键的影响。例如，如果一个国家治理体系缺失基本的行政和财政制度，那么这个体系就无法稳定、持久地运行。如果一个国家治理体系存在过多的“系统性断层(Fault Lines)”[12]490，如传统部门与新兴部门之间的“断层”，纯粹负责国内事务的部门与涉足跨国环境的部门之间的“断层”，公共部门、私人部门和各种半独立“准国营”实体(如国有企业)之间的“断层”，那么这个体系就无法协调、高效地运行。就中国而言，有学者认为，1978年以来中国现代国家建设之所以取得了较大的成绩，就是因为实现了政府机构改革、公务员制度改革和建设“监管式”国家等三方面的结构向度上的转型[19]。

并且，国家治理体系中任何结构的存在或缺失，都与这一体系所处的社会历史文化环境密切相关；因此，要理解某个国家为何具备或不具备某种治理能力，就必须重视历史分析和文化分析。

(3)国家治理能力在本质上是国家拥有的治理资源及对其进行合理配置和有效使用的能力。提高国家治理能力的前提是实现组织、人力、财力、信息等政府运行资源与其职能定位相互匹配，实现中央与地方的权责资源相互匹配，以及紧急状态下能有效动员国家与社会所有相关资源以应对突发事件等。就中国而言，国家治理体系改革的根本目标是为中国建立一个合理、稳定且可持续的现代国家运行体制，而一个国家与社会、中央与地方、政府系统内组织、财力、人力和信息等治理资源相互联动、相互契合的资源配置体系正是这一现代国家运行体制的基础。 

2.4 国家治理体系和治理能力现代化

2.4.1 现代化的基本内涵

与治理相似，现代化也是一个仁者见仁、智者见智的概念。现代化研究萌芽于18世纪，发展至今，已形成庞大的理论体系。总体而言，“现代化”指从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会的转变及过程。现代化涉及人类生活的各个方面，包括技术的进步，都市化和工业化的发展，教育的普及和水平的提高，大众传播的发展，纵向和横向的社会流动机会的增加，尤其是民主政治参与的扩大等[20]。不同学科背景的研究者从不同的角度对现代化的内涵进行了更深入的阐发，从而发展出了政治现代化、经济现代化、社会现代化、文化现代化和人的现代化等理论分支。

然而，值得注意的是，从过程和发展的角度理解传统与现代的划分，不可避免会带有价值判断的色彩。20世纪五六十年代西方流行的现代化理论普遍认为西方社会代表着现代化，第三世界代表着传统社会，以为现代化就是西方化，第三世界国家只有与传统完全决裂才能进入现代社会。但是，根据这种理论所进行的现代化运动并没有取得预期效果；相反，倒是那些保留了较多民族特性的国家在现代化过程中取得了出人意料的成效。事实证明，“现代化并不一定意味着西方化。非西方社会在没有放弃它们自己的文化和全盘采用西方价值、体制和实践的前提下，能够实现并已经实现了现代化。”[21]因此，如何甄选并吸收真正适合本国发展的现代化要素对非西方国家来说至关重要。

2.4.2 治理理念中的现代化要素

从本质上说，治理是建立在市场原则、公共利益和社会认同之上的合作，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的[22]，这一点，也正体现了治理理念所包含的现代化要素：

(1)法治精神。法治精神在西方文化中源远流长。早在古希腊时期，亚里士多德就对法治治国方略进行了经典论述。他在《政治学》中明确提出要建立和维护共和政体的稳定有两个基本方式，其一是教育，其二就是法治。在他看来，“法律恰恰正是免除一切情欲影响的神祇和理智的体现”[23]169，“凡是不凭感情因素治事的统治者总比凭感情用事的人们较为优良”[23]163。

(2)多元和宽容意识。多元主义是现代西方文化中具有广泛影响的内容，主要包含意识形态的多元和政治体制设计的多元两方面[24]。所谓意识形态的多元，主要体现在西方社会对理性而非权威的崇拜上，即普遍相信掌握真理的权力并不属于某一个人或某一个集团，而是人人得以为之，因而这种传统也逐渐形成了西方人对他人意见的宽容心理。所谓政治体制设计的多元，即罗伯特·达尔所提出的国家领域内存在着大量相对自治的独立组织，而这些组织“对于民主程序自身的运行、对于使政府的高压统治最小化、对于政治自由、对于人类福祉也是必须的”[25]。

(3)公民参与。正如西塞罗所言，“人民只要有参政的机会便是得到自由的机会”[26]。现代西方文化在个体独立与政治自由的基础上，形成了公民参与的传统。公民广泛的政治参与，不仅意味着国家权力掌握在人民手中，也体现出公民在享有法律保障的身份和权利的同时，要承担和履行相应的义务。

2.4.3 推进中国国家治理体系和治理能力现代化

在现代国家构建的理论研究中，历来有两个重要的分析维度，一是民主化，二是国家能力[27]。然而，在国家治理的分析框架下，民主化与国家治理能力却不存在必然的对立或分离。一方面，如果国家缺乏监督决策以及确保政策有效执行的能力，那么任何民主都不能运作；国家治理能力是实现民主参与的重要保障。另一方面，国家治理是开放的政府管理与广泛的公众参与相结合的公共事务管理模式；推动民主参与是提高国家治理能力的应有之义。因此，从根本上说，推进中国国家治理体系和治理能力现代化，就是要进一步发扬法治精神、培育多元和宽容意识、鼓励公民参与；要促使国家治理能力在各个国家职能领域中更合法、更合理、更高效地运行；在增强整个国家治理体系的合法性基础的同时，提高国家治理体系中各种制度的理性化程度。

并且，值得一提的是，尽管推进国家治理体系和治理能力现代化是一个长期过程、系统工程，但就每一个具体阶段而言，仍有其任务重点。而当前中国提升国家治理能力的首要任务就是建设一个真正意义上的现代政府，其核心是“以科层结构为主干的建立在现代价值观和法理基础之上的行政官僚体系”[28]。这是因为，“政府的有效管理依赖于它吸引的人才”，“一种精英的公共服务不是轻易得来的，但是供养着一批激励机制不够、准备不足的公务员队伍却是代价昂贵的”[29]。一方面，现代社会行政的触角异常扩展，公众在日常工作和生活中必须同各种各样的行政机构进行频繁接触，但更确切地说，公众是在与公务员打交道[30]，那是人与人之间的互动，而不是人与机构之间的交往，公务员的态度、能力和服务水平直接影响着政府质量。另一方面，“官僚制度渗透于整个社会”[31]行政文化总是极大地影响着整个社会文化。相较于西方国家，中国传统文化以人性善为立足点，“伦理的政治”要求管理者以自身的道德修养作为管理国家的出发点，重视德行对社会的调节作用，这就使得政府成为人性至善的代表，使民众对政府怀有一种敬畏的心理。直到现在，公务员群体的一言一行、一举一动仍极大地影响着社会公众的观念及信仰，因此官员腐败、渎职、失信等行为对整个社会所造成的恶劣影响不可估量。

正是在这个意义上，中国国家治理能力的现代化要更多地体现在公务员群体，尤其是直接与公众打交道的基层公务员群体的现代化上。而如果没有公务员群体的现代化，所谓人的现代化、社会的现代化，几乎难以想象。