国家治理体系与治理能力研究：回顾与前瞻（2）

2.2 国家治理体系的基本内涵

2.2.1 治理与善治

应该说，世界银行最初提出的“治理”(“善治”)与西方语境中的“治理”存在显著差别。善治最早针对撒哈拉以南的非洲国家，后来随着新自由主义在拉美国家全面受挫，亚洲金融风暴对东亚发展型国家提出严酷挑战，善治就开始受到整个非西方世界的重视[2]124-125。并且，近些年来，随着人们对“非西方国家如何摆脱发展困境”这一问题的深入研究，善治理论被赋予越来越多的内涵，包括发展中国家如何构建稳定的政治体制、完善的法治体系、成熟的市场机制、与政府转型相适应的行政体制，如何建设并提高国家和政府的治理能力，如何平衡国家与社会之间的关系等等。从某种意义上说，“善治”对现代国家构建和国家能力的重视，体现了发展中国家对重构国家治理体系、提升国家制度理性化程度以及实现国家社会多元协作的双重需要，因此，也体现了国家理论③与治理理论的融合。

2.2.2 国家治理

正因为治理概念具有弹性和包容性的特征，治理被不同学科、流派、立场的学者所广泛接受，治理理论也不断与已有的政策理论、民主理论、社会理论和国家理论等融合发展，形成新的概念和新的研究路径。

如果说“国家治理”概念的产生，是国家理论与治理理论融合发展的直接结果，那么“国家治理”这一提法将注定蕴含着“国家建构与治理实施之间的张力”[7]就不足为奇。具体而言，“国家治理”概念也将包含以下几方面内容：

(1)无论是公共权力的合法行使、公共资源的合理利用、公共产品的有效提供，还是公共环境的有力保护，其核心都是“公共”二字。目前，无论是发达国家还是发展中国家，大部分政府改革所面临的问题都涉及到公共领域。解决公共问题、管理公共事务、提供公共服务是国家治理的逻辑起点。

(2)随着社会、经济的发展，国家已不可能通过自己的行动解决所有问题。如何重构并实现政府、市场、社会之间的合理分工与有效协作，最大限度地增进公共利益是国家治理的根本目标。

(3)治理“既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”[8]。国家与社会的合作、政府与非政府的合作、公共部门与私人部门的合作、强制力与主动性的合作、正式制度与非正式机制的合作是国家治理的实现途径。

(4)治理虽然强调管理活动的多元主体，但实际感兴趣的并不是由谁来解决问题，而是问题真正得以解决的事实。因此，国家治理虽然有“去国家化”的意图，却并不必然要求国家权力的彻底转移，也正是在这个意义上，治理理论与国家理论的融合成为可能。并且，正如有些学者所言，“治理和善治在实现过程中，其衡量标准是韦伯式的”[9]，“对于体制转换中国家和发展中国家而言……必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式的官僚政府”[10]，在一些基本国家能力不足、正当公共权威缺失的国家，改革公共部门，建设更有效率性、责任性和回应性的理性政府是国家治理的首要任务。

因此，所谓国家治理，就是在理性政府建设和现代国家构建的基础上，通过政府、市场、社会之间的分工协作，实现公共事务有效治理、公共利益全面增进的活动与过程。

2.2.3 国家治理体系

国家治理是一种实现公共事务有效治理的活动与过程，它涉及治理权威、治理形式、治理规则、治理机制和治理水平等内容，而正是与这些内容密切相关的所有主体、资源以及各种正式与非正式的制度关系，构成了国家治理体系。

2013年11月12日，党的十八届三中全会《决定》强调通过15大领域和60项具体改革，逐步实现改革总体目标，确保到2020年使改革取得决定性成果[11]。《决定》全文共24次提到“治理”，除了在第一部分“全面深化改革的重大意义和指导思想”中提到“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”之外，还多次提到“有效的政府治理”、“创新社会治理体制”、“系统治理”等内容，明确了要“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”以及“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”等目标。这是“国家治理体系”和“国家治理能力”等概念首次在党的重大文件中被明确提出，标志着治理理论在中国的发展进入新阶段。

“国家治理体系”这一概念在2013年12月之前鲜少出现在学术研究中，而党的十八届三中全会《决定》也并未就“国家治理体系”这一概念进行进一步阐释。2013年12月31日，在党的十八届三中全会第二次全体会议上，习近平发表了题为《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话，首次全面界定了“国家治理体系”和“国家治理能力”的基本内涵。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规的安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”④

据此分析，我国“国家治理体系”中的“治理”，虽然与西方治理理论在重塑国家与社会关系结构的趋势上和方向上存在相容性，但从本质上说，我国的“治理”更偏向于中国传统意义上“治国安邦”的概念，或者说，“国家”才是“国家治理体系”这一概念的核心，而这一点，与国家理论的前提假设具有很强的一致性。