论大学治理与大学管理的协同推进

注释：国家自然科学基金面上项目(71473140)。

党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这表明治理理念已上升到了国家高度，也充分体现了“治理”在中国特色社会主义制度建设中的重要作用。我们认为，强调治理并非弱化管理，治理与管理不是一种替代关系，而是一种互补关系，两者缺一不可。在作为基层组织的高等学校中，治理与管理更需要协同推进。

一、大学治理与大学管理互为补充，不可偏废

对于大学治理与大学管理的概念与边界，我们认为，大学治理是在大学利益主体多元化以及所有权与管理权分离的情况下，协调大学各利益相关者的相互关系，降低代理成本，提高办学效益的一系列制度安排。而大学管理则是大学管理者在特定的环境下对其可调动的组织资源通过计划、组织、指挥、协调和控制等进行优化配置，以有效实现学校目标的创造性活动。大学治理与大学管理在目标、导向、主体、客体、实施基础、沟通方向等方面都存在着显著区别。大学治理的目标是实现大学各利益相关者责权利的平衡，而大学管理的目标是实现大学的教学、科研、社会服务等水平和质量的提高；大学治理重视战略导向，而大学管理是任务导向；大学治理的主体是大学的利益相关者，而大学管理的主体是管理者；大学治理的客体是人和组织，而大学管理的客体是人、财、物、信息等资源；大学治理主要依靠契约与法律等制度规范，而大学管理主要依靠内部的层级关系、行政权威和学术权威；大学治理主要体现为一种自上而下和自下而上的双向关系，而大学管理主要体现为自上而下的单向关系。大学治理与大学管理还存在着三种边界：时间边界、规模边界和制度边界。从时间边界来看，大学管理产生的时间远早于大学治理，大学治理是大学发展到一定阶段的产物；从规模边界来看，当大学规模较小时，管理职能占主导地位，随着大学规模的逐步扩大，治理职能越来越重要；从制度边界来看，大学治理的基本前提是大学利益主体的多元化以及所有权与管理权的分离。有效实施大学治理，需要具备一定的制度环境，在制度环境不具备的条件下，盲目推行大学治理将事倍功半。[1]

根据党的十八届三中全会和四中全会精神，“治理”的重点是处理好政府、市场、社会的关系，实现党和政府的领导与多元主体参与公共事务决策的统一。在经济领域按照政府调控市场、市场引导企业的逻辑深化经济体制改革，发挥市场在配置经济资源中的决定性作用；在政治领域按照党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的逻辑深化政治体制改革，发挥法治在配置政治资源中的决定性作用；在社会领域按照党和政府领导、培育、规范社会组织，社会组织配置社会资源的逻辑深化社会体制改革，发挥社会组织在配置社会资源中的决定性作用。[2]治理侧重权力与资源的配置，侧重决策与控制；管理侧重组织的运营与执行，是基于治理架构下的具体执行与安排。

由于治理与管理存在差别，因而在不同层级的组织以及在同一组织的不同层次中，治理与管理的作用是不同的。一般而言，在不同层级的组织中，组织的层级越高，就越需要统筹好政府、市场、社会的关系，提高资源的配置效率，治理的作用也越重要；组织的层级越低，就越强调任务的完成与目标的实现，管理的作用也就越重要。而在同一个组织内部，组织上层负责制定组织的运行与活动规则，监督保障政策与制度执行的合规性和有效性，因而治理的作用就很重要；在组织上层确定好制度建设与组织运行的整体构架之后，组织下层主要通过管理的各项职能完成组织确定的相应任务，因此管理的作用更重要。虽然在不同层级的组织中以及在同一组织的不同层次上，治理、管理的作用与重要性不同，但治理与管理不能相互替代，而是互为补充的。大学治理规定着大学的战略发展方向，大学治理系统与大学发展环境的结合产生大学管理活动的具体模式，并使大学管理系统保持良好的运转；大学管理则是对大学具体的作业环节与作业层次进行管理，促使大学目标的实现，并为大学治理系统提供有效的信息与方法，科学的管理是大学有效治理的前提，只有在治理基础上建立完善的管理体系，实现治理与管理的和谐发展才能保证大学组织的健康、持续发展。按照上述逻辑，大学作为一级基层组织，既需要重视治理，更需要重视管理；在大学这一级组织内部，学校层次相对要重视治理，院系层次更需要重视管理。