赵弘：解决“城市病” 推动区域经济协同发展（5）

第三，提出有序疏解非首都功能，加快治理“大城市病”。这是这次《纲要》里着墨较多，且位置靠前的一部分内容。

北京为什么会得“大城市病”？我认为重要的原因之一就是它的功能过多。首先，北京患有“大城市病”，既有着快速城市化进程中人口向大城市集聚的共性原因，又面临着作为首都城市所特有的对人口资源具有更强吸引力的特殊性原因。可以说，北京是“共性+特性”。

因为我国的城市化来得很迅猛，而且时间被压缩。城市化率从30%到70%，法国用了120年的时间，美国用了100年的时间，中国大概用了40年的时间。也就是说，我们用40年的时间，走过别人100多年的路程，所以，表现出来的就是人口增长得非常快。这个过程，一方面表现在农村、农业人口不断向城市集聚，另一方面表现出城市不断提高接纳能力，包括教育、医疗、交通、住房等。城市的供给能力，客观上形成一种供求关系。但在某个时间段上，如果城市的供给能力低于、慢于、小于整个城镇化过程中人口集聚的需求，就会出现“城市病”。我国现在有很多城市都出现了“城市病”，不仅仅是北京，包括上海、广州、深圳等一线、二线城市在内的很多城市都出现了这种问题。

北京出现“大城市病”，除了这些共性的原因外还有特殊原因，就是北京是一个首都城市。从全世界范围来看，首都城市主要可以分为两大类。第一类就是单一功能的首都，像美国的华盛顿、加拿大的渥太华、澳大利亚的堪培拉等。在建国初期，这些联邦制国家都出现了将首都设在哪个城市的不同意见，而且争论很激烈。后来，为了不丢选票，就选出一个地方作为首都。比如，澳大利亚的首都在堪培拉，而在它的建国初期，悉尼和墨尔本都想成为，意见很不统一。大家看到，堪培拉这个城市有2395平方公里，但却只有36.8万人，相当于北京市回龙观社区的人口。所以，堪培拉这个城市的50%以上都是公园绿地，生态环境非常漂亮。

而北京实际上很难建成这样的首都。北京是在一个历史悠久的城市基础上增加了一个新的功能——首都功能。所以，我们比较有借鉴意义的是日本的东京、英国的伦敦和法国的巴黎。这些首都是复合功能的首都，是在一个完整的城市基础上又增加一个首都功能。作为一个城市，肯定要有经济功能、文化功能、科技功能、教育功能、医疗功能、居住功能等，那么首都就要再加上首都功能、政治功能和国际交往功能。有人说，北京的经济功能相当于纽约，政治功能相当于华盛顿，如此多的高校资源相当于波士顿，丰富的文化相当于洛杉矶，中关村的高科技相当于旧金山。北京相当于把美国五六个最有优势、最有特色的城市优势集于一身，因此功能肯定过多，不堪重负。因为在每一个功能的背后，都有一批人在支撑它。所以，有人说“有梦到北京”，就是说的每一个领域有追求、有想法，希望寻求更大平台、更高平台、更多机会的人，都希望到北京来。

另外，北京还有比较独特的行政资源优势。国家的很多部委都设在北京。中国经济从计划经济走过来的，市场经济还不完善，行政力量在资源配置中还起着很大的作用，所以我们看到，有很多政治机构和经济主体都集聚到北京来。全国有三十个省市在北京有办事处，每一个省市下的地级市也在北京有办事处，甚至于地级市下的一些有实力的县市区也有办事处。另外，很多实力强的企业也在北京设总部或者设办事处，希望能够在第一时间获取更直接的信息，进而为它的整个发展获取更多的资源配置。

在理论上看，世界上很多首都城市的首位度都是最高的。首位度是指一个国家或地区最大城市人口数与第二大城市人口数之间的比值，它通常用来反映该国或地区的城市规模结构和人口集中程度。比如说，伦敦占了全国12%的人口，第二位的城市伯明翰只占1.6%。大巴黎地区有全国16%的人口，但是第二位的城市马赛却只有2%。首尔的人口占了韩国总人口的21%，而釜山作为第二大城市却只占8%。所以，从理论上讲，有很多学者认为没有理论能证明北京就不吸纳更多的人口，这些年理论界也在争论这些问题。特别是在法律上，我们缺乏法律依据。北京作为一个城市，用怎样的合情合理合法的手段来控制人口过快增长，我们确实面临这样的困惑和挑战。过去有一个手段，就是户籍政策，但是户籍政策在这十年中失灵了，为什么？近十几年中，每年北京的户籍人口增长只有1.1%，但是非户籍人口的平均增长速度是10.8%。所以我们可以看到，这些年整个北京市的人口增长变化趋势主要是由非户籍人口决定的，而户籍人口的增长是非常平稳、缓慢的。

北京的人口增长确实很快，而且也影响到老百姓的生活。所以提出要疏解非首都功能，这是非常重要的。那么，什么是首都功能？什么是非首都功能？我的体会是，首都功能是指的刚才所说的四个核心功能以及与这四个核心功能相联系的行政办公等支撑功能，围绕着核心功能和支撑功能所需的配套功能，以及维持整个城市正常运转所需要的适宜的城市功能。这三块加起来叫做首都功能。而非首都功能是指超出了它的需求的功能，就是多余的功能。我们所说的首都功能，实际上是城市功能加上首都的功能，对于多出的部分，就要把它疏解出去。

因此，未来北京发展的出路在于，首先，要疏解非首都功能。这次《纲要》明确提出四类产业要疏解。第一类是制造业。如果产业的能耗高、污染大，就要就地淘汰，不能转移污染；如果产业有转移价值，就通过技术升级转移到河北和天津。第二类是服务业。占用人力比较多的产业，比如一些呼叫中心、数据中心，以及占用空间比较多、占用的车辆比较多的，每天运输量很大的区域性的物流基地、区域性的专业市场等。这些产业不是给北京服务的，而是给整个大区域服务的，也可以转移出去。第三类是一些公共服务机构。比如面向全国的教育、医疗、培训机构等。举个简单的例子，比如说医疗，北京市每天要接纳70万人到北京来就医。70万人，这就造成了很大的交通压力。特别是一些专科性的医院，外地就诊人数比例占到70%以上，甚至达到80%。那么，这些医院能不能到周边去？第四类是行政办公和事业性机构。特别是二环以内一些机构，要搬迁出去一部分。

其次，治理“城市病”的核心在于加快行政副中心建设，推进城市布局的优化。北京为什么得“城市病”？就是因为它的空间结构不合理，人口过多、功能过多是客观原因。但是，是不是人口过多就应该出现这么严重的“城市病”？也不尽然。如果城市的空间布局合理，那就不至于出现这么严重的“城市病”。面对这个问题，我们的研究还不够。它的规律怎么样？有什么样的特点？会面临什么样的问题？怎么应对？我们理论准备不充分，更没有把它转化成城市规划来引导。