金国坤：全面推进依法治国 深入推进依法行政（6）

既然执法中还存在这些问题，那我们到底该怎样来依法行政？我们讲全面依法治国，关键和重点是什么？习近平总书记讲了三个方面。首先，依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能坚持依法行政。这是两个观念，党能不能坚持依法执政，各级政府能不能坚持依法行政。第三是依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。所以，我们讲依法行政是依法治国的关键之一，是行政机关的一个重要任务。

什么是依法行政？很简单，政府的行为必须有明确的法律法规为依据，没有法律的授权，行政机关不能从事行政活动，行政机关必须在法律规定的职权范围以内活动。2014年，李克强总理在参加天津达沃斯论坛的时候讲了三句话，实际上就是对依法行政作了一个概括。

第一，法无授权不可为。政府所有的行为都必须有明确的法律依据，没有法律依据的行为，不能做。北京市决定，在重污染天气红色预警的情况下，实行单双号限行。这是以政府文件的形式出现的，但这个文件的出现必须有一个明确的法律授权。哪部法律规定了北京市政府可以这样做？《北京市大气污染防治条例》。《北京市大气污染防治条例》明确规定，市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内采取限制机动车行驶的交通管理措施。有人说，北京市干脆长期实行单双号限行措施好了。这不行，因为政府没有这个权力。如果要这样做，必须由北京市人大来制定地方性法规。2016年年初，北京市人大也提出要制定限制机动车使用强度的规定。如果这个规定没有制定出来，那北京市就不能实行单双号限行措施的常态化。这是法无授权不可为。

第二，法无禁止皆可为。对企业、老百姓来说，法无禁止皆可为。当然，并不是说法律没有禁止的事情都可以做，有些行为，法律没有禁止，但是违反道德、违反风俗习惯。除了不能违反法律，党员还不能违反党纪，行业组织不能违反行规。我们说的法无禁止皆可为是指法律没有禁止的事情，不能用法律去处罚他、制裁他。对老百姓采取强制措施，进行处罚，限制权利，都必须有明确的法律规定。这是法无禁止皆可为。

第三，法定职责必须为。这是对政府而言的，法律规定的事情必须做。我们以前理解违法，就是说法律规定不能做的事，我做了，就违法。现在，我们把违法的概念进一步扩大，法律规定应当做的事情，你没有做，也是违法。不作为也是一种违法行为，法定的权利、法定的职责是必须为的。

四中全会对依法行政也提出了明确的要求，行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务的决定。这是依法行政的本质要求。公民有财产权、人身权等各种各样的权利，没有法律规定，政府不能侵犯。不管是行政许可，还是行政收费，都必须按照法律的规定来进行，所有的规范性文件都不能规定收费项目。就是说，没有法律规定不能减损公民的权利。当然，也不能增加公民的义务、负担。李克强总理也强调，对不符合法律规定、利用红头文件设定的管理、收费、罚款项目应一律取消。

同时，立法也不能限制公民权利。全国人大制定全国性法律，地方人大制定地方性法规，地方政府也可以制定地方政府规章。北京市政府作为行政机关，可以制定北京市政府规章，但是《立法法》要求政府制定规章只能是执行性质的，不能规定新的权利和义务。《立法法》规定：“没有法律法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”从这个角度来说，地方政府制定规章的权利也受到了限制。