马仲良：现代社会组织体制应在公民参与上做文章（2）

二、现代社会组织体制的特点之政社分开

第二个问题想从政社分开，理清政府与社会组织的关系这个角度，说明一下现代社会组织体制是什么体制。他在整个社会体制改革中处于核心的位置。第一个问题主要阐述一下十八大报告提出来建立现代社会组织体制他在十八大报告中是什么位置。第二个问题分析现代社会组织体制的特点是政社分开的，为什么他这么重要，会在整个社会体制中处于核心位置。

我们知道党的十一届三中全会的重要历史意义就是提出的改革开放。十八大报告提出了五个领域改革，我觉得其中有三个是最重要：一个是全面深化社会经济体制改革，第二加快推进社会体制改革，第三个就是积极稳妥推进政治体制改革。这几个概念都是十八大报告里反复强调的，并不是说文化体制改革不重要，也不是说生态文明制度建设不重要，只不过这三个十八大报告特别强调的。这三个里面多次提到加快推进、加快形成。在强调经济体制改革的时候，更多的是全面深化，因为30年的重点都是经济领域进行改革，现在已经初步形成社会主义市场经济体制，下一步任务就是全面深化，所以十八大报告讲到经济体制改革更多是全面深化，而社会体制改革在前30年并没有成为重点，相反有些滞后，就像经济建设和社会建设这两者的关系，中央文件讲的经济建设这条腿比较长，社会建设这条腿比较短，由此也说明了经济体制改革抓的比较紧，社会体制改革抓的不够，所以现在要把它放在更加突出的位置。而谈到政治体制的改革，十八的报告更多的是提积极稳妥推进政治体制改革。我认为政治体制方面有些可以加快，而有些条件还不够成熟，还要创造条件，所以我们要提出积极稳妥推进政治体制改革。可是谈到社会体制改革反复强调要加快。

1、为什么要政社分开

我们回忆一下经济体制改革取得这么大成绩，这里面有什么经验？我觉得有一个很重要的经验就是我们实行的政企分开，建立了现代企业制度，而在以前我们是计划经济，计划经济最大的特点是什么？我们都很清楚就是政企不分，没有现代企业制度，企业是政府的部附属物，人财物、产供销都是政府来定，这样的体制怎么样？今天我们来评价他有优点也有弊端，优点在新中国建立初期，处在长期战乱、经济凋敝的状态下，建立的计划经济体制迅速恢复经济，迅速建设了社会主义工业化基础，这就是我们计划经济体制的优点。我觉得不能把计划经济全盘否定，他是有功劳的，这是政府能够集中精力办大事的优势，所以新中国成立以后我们解决经济混乱问题，迅速恢复经济，政府直接抓起来，搞计划经济，这样就迅速使我们工业化起步了。但是计划经济有缺点，因为政府管经济是自上而下的形式，可是市场应该面对需求，需求是多样化，需求是多变的。而政府是一刀切，他不容易多变和多样化，这就造成了计划经济的僵化，计划经济效力低下，所以计划经济在战乱的国家开始搞有优势，再往下搞就是劣势，就是弊端。所以长期搞计划经济就发展落后，苏联就是这样，摆不脱计划经济控制最后逐渐僵化，所以小平同志及时提出要改革开放，要搞经济体制改革，要大胆的引进市场经济体制，我们改革开放走出了一个新路，这个新路关键问题就是要解决政企不分，就是要给企业独立自自主权的问题，就是让企业能够独立经营问题，建立现代企业制度，这是我们经济体制改革的成功关键。

现在，我们遇到的类似于经济体制改革的问题，我们要进行体制革，可是我们现在的体制源自计划经济的社会管理体制，由政府对社会进行自上而下的行政化的管理，这种体制造了微观的多样化的服务很难得到及时满足，因为我们形成社会主义市场经济体制，人们的收入拉开档次，出现了差异，人们的社会方式多样化，生活多层次，需求的变化越来越多，在这种情况下政府仍然用计划体制来满足老百姓的生活需求、社会需求，解决民生问题，这样造成政府很操心、很费力，却总是得不到老百姓的满意。像有的同志讲“端起碗吃肉，放下碗骂娘”，政府费了这么多的心，出了这么多劲，想的这么多办法给老百姓解决民生问题，老百姓还是一大堆意见，为什么？因为老百姓的需求是多样化，是个性化的，是多变的、多层次的，可是政府就这么多人，这么多财力，怎么可能满足那么丰富的需求，世界上任何一个政府都做不到。正像搞计划经济搞不好一样，因为政府管企业管不好，政府满足不了老百姓的多元化需求，所以必须放权给企业，让企业根据市场需求去决定自己的生产。

同样，今天政府也应该放权给社会组织，让社会组织独立的去给老百姓做民生服务，解决民生问题，满足多样化的需求，所以当前最迫切的就是加快社会体制改革，而社会体制改革一个重要的任务就是加快形成党委领导、政府负责、社会协同，这里面主要讲的是社会组织、公众参与、法制保障这样的社会管理体制，而这样的社会管理体制核心问题就是社会组织有独立自治发展能力，社会组织跟政府是相对分开的，建立一个现代社会组织体制，这个社会体制应该政社分开、权责明确的、依法自治的，只有社会体制是依法自治的、分开的、权责明确的才能针对多样化的需求、多变的需求、多层次的需求，灵活、多变、快速的去满足老百姓的需求，如果企业绑在政府的身上，什么事都得跟政府请示，什么事都政府来决定，那在社会领域就不可能做到满足老百姓多样化的需求。这样我们就会形成三大部门有效衔接的新的社会结构。那就是政府形成一个部门叫第一部门，企业形成一个部门叫第二部门，社会组织形成一个部门叫第三部门，政府第一部门是宏观管理者，他要管企业、社会组织，但并不是把它放在自己的怀里，而是让他成为一个独立运行主体，我有法律管，用政策管，用思想文化管。就像今天我们政府管企业一样管社会组织，不要把他紧紧的抱在自己的里，这样他就没有活力，没有效率。我们要形成三大板块的结构，所以三个改革最重要的，一个是行政体制改革，一个是经济体制改革，一个是社会体制革，社会体制改革的主要任务就是要培育社会组织，要建立现代社会组织制度。

我们回顾一下改革开放以前是什么样的板块结构，一大板块的结构是政企不分的、政社不分的。我画了一个图，这个图表示了我们一大板块的社会结构，政府一统天下，企业是政府抱着，是一级部到八级部。企业都分成了部级企业、局级企业、处级企业、科级企业。一级一级政府抱着，首钢是一个部级企业，要盖一个厕所，他们的经理跟我说以前要请示冶金部，请示半年以后批准了。这种效率怎么适应市场经济生产？你作为产品生产者，半年过去，市场早就变化了，怎么可能有效率呢？

事业单位、社会组织都是政府抱着，都是政府一部分，政社不分、政企不分，所以他表现出很僵化。而改革改变了一大板块的结构。我们政府把原来自己管的交给市场，政府对企业管理由原来的指令性管理变为宏观调控市场监管，这样我们由原来的政企不分一大板块，变成了政企分开的两大板块，大家看到企业形成一个板块了，但是事业单位和社会组织并没有独立，仍然被政府抱着，两大板块比一大板块有优点，因为企业在市场经济里很活跃，中国在30年改革之中迅速的由一个经济总量很落后的国家成为经济总量全球第二，这就是我们经济体制改革的成果，老百姓的各种需求能够得到基本的满足，我有时候逛商场一看，商品、食品、穿的、用的太丰富了，这就是市场经济给我们带来的。

两大板块也有缺点，缺点就是公共服务还是政府自己来干，社会组织并没有充分发挥作为，这样就造成的老百姓的民生需求一部分让政府背着，一部分甩给了市场。政府背着就感到政府感觉很累，我们政府工作的干部常常感到怎么这么多活、这么多的任务。编制不够，经费不够，不能正常下班，休息也得加班。这就是因为我们直接背负着各种多样化的公共化服务的任务造成的，另一部分我们背不住了，就甩给的市场，可甩给市场，造成了学校教育乱收费，造成了很多的农村地区学生辍学，因为市场就要盈利，就要收费，所以造成的上学难。

我们把看病问题甩给的市场，所以医院就以盈利为目的，这次有一个改革试点，就是把医院推向市场，变成企业化管理，结果卫生部门发了一个政府文件，各个医院接受病人，先收费，不收费不给治病，这叫市场经济新体制要求，改革开放要求，这样造成的好几起事件，危重病人急救室里没有人救，医生说有文件，先交钱后看病，结果病人死在那里，这就是市场化医药卫生制度改革问题出现的。

我们的住房问题也出现了，把住房大量推向市场，全都变成商品房，大大压缩经济适用房，压缩廉租房，保障性住房基本要素的很小，所以出现的住房难。

我们的公共交通也推向市场，造成了坐公交难、坐地铁难，因为都市场化，很多公交公司改成市场化的制度，价格下来的，是让我自负盈亏的，可是我得赚钱吃饭。

我们的社区服务中心也推向市场，没有办法出租房屋让歌厅进来了，让餐馆进来的，因为市场化。

所以有一个时期政府把不能给别人的自己背着，搞的我们很乱，能甩出去的，甩给市场结果造成了上学难、看病难、住房难、坐车难等种种的民生问题，也造成了很多弱视群体就业难，所以对政府意见很大。

前一个时期两大板块出现的弊端，对于党的威信造成了严重的损害，所以以胡锦涛同志为总书记的党中央及时提出科学发展观，及时提出了要把社会建设放在更加突出的位置，及时提出了要进行社会体制改革，大力培育社会组织，要使我们的社会管理，既不要行政化，也不要市场化，而要走向社会化，要让非盈利的社会组织跟政府一起来解决民生问题。

为什么市场化不能解决民生问题？因为他要求企业盈利，企业资本投资要有合理回报，是它的基本要求，所以市场化就意味着企业提供的服务必须满足投资利润回报的要求，必须把利润加入提供的产品和服务的成本，必须加入税收的成本，要求我们给提供市场化的服务，每一个产品、每一项服务都包含着产品本身的生产成本，又包含着投资者利润回报的成本，还包括企业向政府交税的成本，可是这个价格有一些群众是接受不了的，他们生活比较贫困，收入比较低，他们接受不了这个价格，但是这个价格不能降，降低了企业没法儿交税，降了我不给投资者回报，投资者撤资我这企业垮台，工资、奖金必须得发，我原来投资成本必须回来，这样我价格是不可能降低的。

老百姓说你这个价格我是买不起，商品房买不起、学费交不起，而市场提供者说我是不能降的，降低的话，我就会垮台，这样就必然造成一部分人不能从市场得到需求，那怎么办？国外的经验是这样？能够从市场中解决的需求政府就不要管，就让市场去解决，市场不能解决的，政府要管，但政府不要独家管，让政府提供资金，具体的微观服务让社会组织去做，让各种协会去做，让民办各种机构去做，让他们向老百姓提供需求，特别是低收入人群，弱视群体通过这种渠道获得价格低廉的服务，成本不够的政府给补，用政府购买服务的公共财政来补充。这样政府资金的支持、政策的支持来扶持这部分社会组织，这部分社会组织用政府给的钱，用社会的慈善资金来提供价格低廉的服务，来满足这部分低收入人群需求，当政府向低收入人群提供一些公共物品的候，就有可能使收入比较高的人也搭车，比如说政府为了满足低收入人群乘坐公共坐车要求，所以把公共汽车基本的票价降到一元或者一元以下，这个时候怎么鉴别上车的人群是低收入人群还是其他人群，那政府就让所有人都这个价，这叫搭便车。政府的本意是降低公共服务价格，让低收入人群享受到这些公共服务，同时也允许富人搭便车，我也不收另外的费，坐地铁的一个人三块钱是为了照顾穷人的，高了以后他们坐不起，但是鉴别不了上车的人谁有钱谁没钱，那我就一律三块钱，这叫富人搭便车，所以政府为了能够让穷人上学给穷人免费，你又不好鉴别哪些是穷人、富人，所以就都免费，这样就出现基本公共服务均等化。而政府如果说把这些都包在自己身上，又出现干不好的问题，你没有那么多的人去干，所以政府就是出钱、出政策，具体提供公共服务的由各类社会组织去做，这样一种新的社会体制是适应市场经济的是能够克服两大板块弊端的。

毛泽东时代实际上是一大板块的时代，新中国学习苏联建立社会主义计划经济体制，迅速的使国家从战乱中能够恢复过来，这是为成绩，但是这不能持续的，应该及时的从计划经济体制走向市场经济体制，但是毛泽东没有意识到改革的需要，所以他还坚持着文化大革命，还坚持要消灭八级工资制，要吃饭不要钱，将来还有穿衣不要钱，他要消灭工资的级别，还要消灭资产阶级法权，毛泽东时代可以说是一大板块的社会。

邓小平搞改革开放，建设社会主义市场经济，所以就建立的两大板块社会结构，这是一大进步，在江泽民同志担任总书记阶段，把社会主义市场经济的宏观蓝图基本落实，从胡锦涛同志担任总书记到现在从两大板块走向三大板块，这样政府侧重于进行社会管理，进行公共服务，而在微观层面的公共服务让社会组织来承担，这种理论是很深刻的。