莫于川：从认识宪法、尊重宪法到依宪治国、法治中国（2）

一、两个典型事例引出的宪法思考

人们的思维习惯往往是从具象到抽象，从个别到一般，因此从分析讨论个案入手，有助于人们深化认识、形成共识、一致行动。这里，先分析讨论两个典型事例，引出需要深入研究的宪法政治实践话题。

第一个典型事例：广州市公安机关号召和鼓励市民拍摄交通违章照片来参与、协助交通安全管理，透过推行参与行政、合作行政的新机制，帮助公民实现参与社会事务管理的宪法权利，这项行政管理和社会管理创新举措取得了积极的改革成效，却因共识不足引起争议、受到质疑、当了被告，遭受本可避免的挫折。

大家知道，像广州这样的特大型城市，10多年前就有200多万辆汽车每天行使在城市道路上﹙当然现在已远远不止这个数量了﹚，但执勤的交通警察只有区区2000多名，违章行为非常多，交通警察管不过来，难以让市民和政府都满意。显然，当地劳动人事、财政部门不可能把广州市公安交通管理警察队伍增加一万人、两万人或者三万人，好在当时广州市的劳动人事部门批给广州市公安局一些协管员聘用计划，但他们没有那么多经费，只聘了大约2000 名协管员来协助执法。2000名交警加上2000名协管员，共4000人管交通，管200多万辆汽车，加上生病、休假、脱产学习进修等因素，实际可到执法现场的人数更少。因此，哪怕每名交警每天都任劳任怨、千辛万苦地执法，也没法管好交通安全秩序。

为解决交通安全管理中的这一突出问题，广州市公安局经过调查研究和反复论证，决定发动人民群众来协助交通安全管理，形成社会共同治理格局，以降低违章行为和交通事故发生率。他们于2003年7 月面向社会发布了《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》，这是一个抽象型的行政指导行为，推出“拍摄交通违章有奖”活动，鼓励市民拍摄交通违章照片提供给公安交通管理部门，以此作为线索，经核实并与其他证据印证后去处罚违章的机动车驾驶员，经查证属实的照片提供者可以获得20元钱的奖励，实际上这是一个行政奖励行为。

公安机关采用这个创新做法没有花多少钱，只是采用一张照片奖励20 块钱，但有了协助拍照的很多市民，立即把兼职队伍扩大了，公安交通安全执法队伍无形中就像变成了一万四千人，两万四千人，三万四千人……这行不行？这是落实宪法原则、实现参与权利、推动依法行政的制度创新？还是违法行政的随便授权呢？这项行政执法创新举措出台前，广州市公安局也经过了专门调研，经过认真研究、慎重决策，还颁布了行政规范性文件加以调整、规范，以此发动市民协助搞好交通安全管理，克服人手不足的困难。这项活动开展后取得积极效果，在广大机动车驾驶员中产生了很大的影响力，数十条试行路段自觉遵守交通法规的比率明显提高，交通秩序明显改善。在此项活动推行过程中，公安机关对市民提供的“违章照片”进行严格审查核实，合格的予以采用，有作弊行为的一律不采用，取消其“职业拍车族”的资格，对于涉嫌违法者还要追究其法律责任。

当时，普通市民能不能参与进来，成为行政执法机关的助手、伙伴，围绕这一点发生了激烈争论。加之个别“职业拍违族”的不规范行为被曝光[2]，于是有一位受到处罚的广州市民赖先生认为，公安机关把国家赋予的行政处罚权交给普通市民行使，是没有依法行政的表现，“职业拍违族”拍下的违章照片不能使用，对以此作为证据线索而作出罚款100元的行政处罚不服，就此提起了行政诉讼。越秀区人民法院裁定驳回起诉，裁决理由是行政指导行为不具有强制力，依据最高人民法院的有关司法解释不属于行政诉讼的受案范围，做得很巧妙；原告不服，提起上诉，广州市中级人民法院审理后，在2004年11 月作出终审判决，否定了广州市公安局的做法，认为由市民拍摄的交通违章照片不能作为处罚证据线索，作为公安机关行政处罚权组成部分的调查取证权不能委托其他公民行使。