张鹏：“预算·税制·事权”—深化财税体制改革总体方案分析与解读（3）

第三个问题，是构成上述税负的税种。就是政府从哪些领域当中来拿税的问题，有我们的生产领域，有我们的非生产领域，有我们买卖房屋的时候大家所要缴纳的税收，这些都是重要的获得税收的来源、范围和渠道。对于这些税怎么样来进行调整，从哪一块领域当中拿的更多一些，从哪个领域当中拿的更少一些，就是我们接下来要进行改革的第三个原则，要改革税制。我们改革税制的总体要求是，优化税制结构，提高直接税的比重，完善地方税体系，坚持清费利税，强化税收筹集财政收入的主渠道作用，改进税收的征管体系。这句话的背后，就来自于我刚才给大家做的那一粗浅的解读。

第四个，稳定税负。要稳定下来国家、企业和个人的分配关系。

第五个，透明预算。要实施全面、规范的预算公开制度，既然政府的钱来自于社会，社会的财富来自于劳动者的创造，而劳动者就是我们广大人民本人。那么政府的收入既然来自于广大劳动者的劳动创造，那么劳动者就要知道政府拿了多少钱，这些钱又做了什么事情，这个就是预算公开。

最后一个原则，是要提高效率。这个提高效率是要推进我们的科学理财，同时加强绩效管理，然后在提升政府的财政管理效率的同时，加大财政支出跟人民的生活需求和社会经济的发展需要之间的吻合程度，那么通过合适的安排财政的支出规模，既满足老百姓的生活提升的需要，又满足经济社会的发展需要，那么这种情况下带动整个效率的提升，这就是财税体制改革的总体方案的目标和原则。

接下来，是我们财税体制改革总体方案的核心内容。刚才一开始的时候我讲到了财政职能职能，我说财政职能有四大基础职能，第一，分配职能；第二，政治职能；第三，社会职能；第四，经济职能。但是我们对这些职能也要有轻、有重的来看，分配职能是财税重要的基础业务构成，和它本质属性当中就存在的职能，而且很多情况下，分配职能就是财税自己业务管理领域的核心构成，是财税直接发挥作用、财税进行体制改革的重要领域。所以对于分配管理职能，就成为我们这次财税体制改革总体方案当中的核心构成内容。而政治职能、社会职能都需要跟其他的社会主体、跟其他的我们的政府机构、跟其他的领域合到一起来共同推进，财税在其中也将发挥重要的作用，但是这个作用不具有唯一性和主导性，所以这种不能把它列入到我们财税改革的总体方案当中。而经济职能，众所周知，财税肯定拥有非常重要的经济职能，但是我们在整个经济职能当中也无法发挥唯一性和明显的主导性作用，财税政策只是国家宏观调控政策的一个重要的构成手段。

除了财税政策以外我们还有货币政策，还有其他的金融市场政策，还有我们的产业政策、贸易政策等等。在这种情况下，财政的宏观调控是经济管理职能当中的一个重要的构成，但是它又不具备唯一性的特征，所以也没有把它列入到财税改革的总体方案当中，那么因此我们财税改革的总体方案找到的点就很清晰，就是以财税的分配职能为基础，来进行财税总体改革方案的设计。

财税的分配职能又包括哪几个方面？

第一个方面，说清楚财政要从市场当中拿走多少钱。这个就是我们的税制改革，它是第一层次的分配。

第二层次的分配，是财政拿走这么多钱以后，它如何进行再分配，把多少钱以转移支付的形式还给社会、还给公众，把多少钱留到政府的手里，用做国防、用做外交、用做政府的行政支出，这个是一个再分配的手段，而这个再分配的手段有一个基础性的机制，我们把它叫做预算管理机制，或者叫预算管理制度。

第二个重要的分配，是财力在政府间的分配关系，政府间的财政管理，如何把相应的收入在中央、省、市、县、乡镇五级政府之间来进行相应的配置，那么就成为政府间财政关系所去关心的主要内容。

于是我们把它汇总一下，我们的财税改革的总体方案涉及到的点分别是，税制改革、预算管理体制改革和政府间财政关系的改革，这样三个重要的构成方面。

接下来我们逐一的跟各位听众来看一下上述三个方面改革的主要内容，以及它对我们工作和生活相应的影响。

第一个，我们的预算管理制度的改革。为什么把预算管理制度改革放到前面来讲？主要的原因是，一般来讲我们老百姓的说法是，我先挣钱，挣了钱以后开始想怎么花钱，然后再剩下来有节余怎么在我们亲戚之间、父母儿女之间进行分配，所以很多人从家庭角度来讲，把挣钱是放在第一位，但是对于国家财政来讲不然，国家财政不是一开始就没有财力，我们现在所面对的财政，我们财力也是非常庞大的一个财政制基础。2013年我们全国的财政收入达到了12.9万亿，如此庞大的一笔钱，我在改革的第一步，不是想方设法的去考虑我这12.9万亿是该增多还是减少的问题，而是要考虑我如何把这12.9万亿的存量花好的问题，于是我们把预算管理改革放到了整个财税体制改革的第一步。

在预算管理体制改革当中，大约有以下七个关键的内容是我们需要关注的点。

第一个，就是要推进我们的预算公开，建立透明预算制度。预算公开问题在很多的老百姓眼里也说，我们的预算，第一个，政府的预算不公开。第二个，即使公开了我也看不懂，不知道政府的这笔钱究竟是怎么花的。这次预算公开改革，满足的就是老百姓对政府财政支出的监督需要，原则上是要求，所有的预算内容都要尽可能的公开，除非这项预算涉及到我们国家的秘密，只要它不涉秘，原则上，无论是它的预算数据，还是他的决算数据，都要向我们老百姓来进行公开。

第二个，公开的细致程度。原来说公开了一个大数，我也不知道你怎么花的，接下来在这次改革当中明确要求预算公开应该公开到项一级，如果是具体的项目支出，应该公开到具体的钱是投入到哪个项目之中的。

那么政府拿走的钱并不完全是用与自己的支出，一部分钱用于自己的支出，另外一部分钱要还给我们的社会，甚至采取转移支付的方式直接支付给我们社会的公众，起到了再分配的重要手段的作用。老百姓对于政府把一部分钱再回馈给社会，甚至回馈给自身，这个收入一般来讲是满意的，老百姓最担心的是政府的“三公经费”问题，就是政府拿出多少钱来为自己花的问题，一直是老百姓关注的点。于是在预算公开当中，我们对于“三公经费”特殊规定，原则上，所有的“三公经费”都要公开，不仅是要全面公开，而且要不断细化公开的项目水平。类、款、项、目四级，要求“三公经费”逐渐逐渐的向最细致的那个“目”这个层级来进行公开。这是第一个预算公开改革。

第二项改革，是政府预算管理体系的改革。政府预算管理体系，很多老百姓说，中国政府有一个收入，叫做“预算外收入”，换句话说，预算制度管不住中国政府的所有财政收入，这个概念如果早几年说还可以，我们从2012年以后就不再有预算外收入的这个概念，因为所有的收入通通都进入到预算内。

目前来讲，中国的预算体系有五大本预算构成：

第一本预算，就是老百姓一般来讲所说的政府预算，我们把它叫做公共财政预算，这是第一大本预算。

第二本预算，是政府通过各种方式收到的政府性基金，对于基金的预算，把它合并到一起，称之为“政府性基金预算”。我们老百姓出差，坐飞机缴纳的民航发展基金，就进入到政府性基金预算当中，你去坐火车、坐汽车，缴纳的铁路发展基金或者是我们的建站费，它也要进入到政府的基金当中去，所以大家不要担心你买票的时候交给车站的钱、交给机场的钱这个钱会落入到车站和机场的口袋里，通通都要进财政管理的轨道，进我们的政府性基金预算。

第三本预算，我们把它叫做社会保障基金预算。社会保障基金预算，就是我们现在所说的五险。我们现在五险的预算单列，把它叫做社会保障预算，包括我们的养老，包括我们的医疗，大家交的养老金，大家交的养老费，交的医疗费，通通都进入到这个基金当中。进入到这个基金当中以后，它开始进行运行，一方面支付当期的养老金，另一方面，有余额的话开展相应的安全性和收益性并重的这样投资活动，从而实现我们相关的社会保障基金不断的保值增值。

接下来下一个预算是国有资本经营预算。大家都知道，中国有非常庞大的国有资本，财政部也公开了国有资本的数额，目前来讲是104万亿的国有资产，那么这个国有资产的104万亿当中的70%以上是掌握在国资委手里的，国资委手里的这个国有资本经营所产生的大量的税后收益，我们老百姓还要以股东的身份从他的税后收益当中分走我们的股权所有者权益所获得的报酬。我们的所有者是由国家来代表我们获取的，于是我们就要求我们的国有企业在他的税后利润当中还要缴纳一定百分比的税后利润，缴到国有资本经营预算当中。今年刚刚上调了国有企业的国有资本经营预算的上缴比重，现在平均上缴的费率水平能够达到15%，在整个国有企业税后利润当中还要再缴纳15%，缴纳到国有资本经营预算当中。这个国有资本经营预算当中的一部分收入，目前来看在10%—15%的收入，再要把它调剂出来，进入到我们的公共财政预算，然后用做我们整个公共财政安排的这样一个大的盘子。