张鹏：“预算·税制·事权”—深化财税体制改革总体方案分析与解读（7）

第二个特征，是房地产税多了一个“地”字，是地产税合并成房产税来进行征收，相应的地产税进入到房产税征收就改变了土地税收的性质，土地税收原来是在交易的环节当中一次性的征收，现在变成了逐年按照评估价格来进行征收，变成了一个经常性的收入，于是房地产税就有可能成为地方政府可供他依赖，而且是长期形成收入流的这样一项可靠的税收来源，这是房地产税的第二个属性。

房地产税的第三个属性，随着房地产税构建以后，相应的土地市场和房产市场就开始逐步走向统一，至少能让两个市场之间形成联动的关系，形成联动关系以后，土地在市场当中通过交易所形成的土地出让金，相应的也会受到两个市场联动的影响，这个影响往往是一个压缩性的影响，于是当土地出让金收入下降的时候，地方政府也就开始逐渐的摆脱我们现在说对土地财政的依赖，对土地出让收入的依赖，可以改善我们地方政府现有的财政构成状况。

最后一个税，是要探索逐步建立综合与分配相结合的个人所得税制。这个个人所得税制在未来会更加符合我们的中国国情，更加能够具有科学性和精细化的特征，从而成为我们中国重要的一项主体税种。

第三大类，是我们事权和支出责任相适应的这样一个政府间财政关系。事权和支出责任相适应的这种政府间财政关系，我们提了很久，原来叫财权和实权相匹配，后来改成是财力和实权相匹配，到了我们十八届三中全会、到了我们财税改革总体方案，把它改成叫事权和支出责任相适应，在这个过程当中，先后出现了一列重要的点的调整。来看一下，事权和支出责任相适应的政府进财政关系又表现出哪些特特征？

首先第一个，是要保证好我们中央和地方财政格局的总体稳定，这是非常重要的一条。原来很多地方同志说，中央政府拿走了财力的七成，地方政府拿走了三成，这个有点夸大了，中央政府什么时候也没有拿走全国财力收入的七成，只有拿走了50%多，地方政府拿走的是40%多，目前来看这个比例关系已经实现了有效的对调，目前，中央政府的财政收入占整个财政收入的比例在44%，地方政府在整个财政收入的比重在56%，大约是44：56这样一个关系，未来我们会在这样一个格局条件下保持在一个大约稳定的区间。

很多同志都说，中央政府拿44%是不是也多了，可以跟大家说，比方说我们的法国、英国，这些国家中央政府的财政收入都在70%以上，美国这种联邦制的改变，州政府拥有一定程度的话语权和税收立法权的，联邦政府的收入也达到了65%以上，所以中国拿45%左右的这样一个中央政府拿走的收入，占比并不高，在国际上的横向比较来看，也并不明显。

第二点，我们收入的划分问题。收入的划分首先第一条就是财权的划分，财权划分的背后是税收种类和税收属性的划分，我们大致是按照这样一个原则来进行划分的。第一，收入波动较大，具有较强的再分配作用，税基的分配不均衡，税基的流动性较大的税，划分为中央税，或者是中央的分成比例多一些。举一个例子，比如说个人所得税，人是自由迁徙、自由流动的，相应的也导致了税自由迁徙、自由流动，也就导致了税基的流动性不稳定，较大。这种情况下，这项税就是中央占主体的一项税收。

再比方说下一个，地方政府掌握的信息比较充分，对本地资源配置影响较大，税基相对稳定的税种划分为地方税。举一个例子，比方我们刚才提到的房地产税，房地产可不能自由迁徙、自由流动，而且它就在这个地方，这个房子是谁的，地方政府的掌握更加清楚，而且这个房子究竟该值多少钱，地方政府通过合理的评估手段，它也更加清楚，所以像这样的税就要划分为地方税。

中央和地方首先是在税权上，根据税收的属性来进行划分，坚持公平、便利和效率的原则，但是划分完了以后你会发现一个问题，同样的一个税，比方说房地产税，在北京、上海他收来的税可能非常的多，但是如果放到了兰州或者放到了酒泉，这种情况下他收上来税的数量可能极其有限，但是他损失掉的一部分税收，可能原来损失到的税收很多，在这种情况下，对于这种调整以后地方所形成的财力缺口，中央政府通过税收返还的形式来给他进行解决和补充。

此外，在收入划分完了以后，我们来看一下事权的划分。事权我们要综合考虑公共事项的授予范围，信息的复杂性，不对称性，以及地方政府的自主性和积极性的这样一个总体上来进行相应的事权划分。一般来说，也一些事权是无争议的，比方说外交权，比方说国防，比方说国家安全，比方说国家统一的市场规则的制定和维护，这些权利肯定是中央政府的事权，这个是毫无疑问的。还有一些事权，肯定是地方政府的事权。比方说医疗、教育，我们的就业，诸如此类的，都表现为地方政府他来做更有利，而且一般来讲，稳定在地方政府所针对的户籍人口和常住人口当中。

但是还有一些事权是具有重叠的，或者是具有跨区域属性的事权。比方说一个外地的农民工在我们北京打工，他的孩子要入学，他的孩子要入学的情况下，他究竟是属于地方事权，还是属于另外一个地方的事权，还是属于中央的事权，像这些问题都会引起一定程度的争议，所以事权划分的难点，就是我刚才所说的这些交叉事权。

对于交叉事权的划分，我们原则上是这样，谁来提供更有利，就由谁来行使这个事权，相应的，支出责任也落到了行使事权人的头上，但是受益那方要根据相应的规则和要求，把自己的一部分财力通过纵向转移支付和横向转移支付的方式转移给实实在在的那个服务提供方，以补充他的这样一个财力的支出和支出责任当中所形成的一定的压力。

这个就是我们第三大类的改革，事权和支出责任的这样一个重要的关系。接下来是进入到我们的路线图和时间表的阶段。从这个改革来看，三大领域的改革，第一大领域，预算管理体制；第二大领域，税收制度；第三大领域，是我们政府间的财政关系或者是事权和支出责任相适应的这个关系。

从这个情况来看，我们大致的排序，首先第一个，是预算管理制度改革。原因，是我们必须要想方设法的先存量的财力进行有效的配置和安排，这样新进入的增量财力，或者调整以后的存量财力啊，会按照这样一个规范的机制、规范的制度来进行运行，所以管理制度改革是基础，要先行。而政府间的事权和输出责任的背后，是财权和财力的划分问题，财权和财力的划分问题又跟税收的税权和税收归属的划分问题是紧密结合在一起的，因此，在他俩之间先进行税制改革，后进行事权和责任人相适应的改革。这个前后的逻辑顺序就出现了，是预算管理制度改革先行，其次税制改革，再其次，是我们的事权和支出责任相适应的制度，相应的来进行推进。

从时间表来看，我们今年和明年是改革重要的攻坚阶段，意义非常重大，难度也非常大。在这个阶段当中，我们原则上要求预算管理制度要取得决定性的进展，因为它先行。税制改革，在立法和推进方面要出现明显的进展，事权和支出责任的划分相应的划分标准、相应的量化标准要达成共识，在这种情况下，我们预计在2015年的年末和整个2016年，完成深化税制改革的重点工作和重点任务，接下来相应的工作都已经突破了，就是如何把它固定下来，机制化、法律化、规范化的问题，到2020年各项改革基本到位，各项制度运行有效，现代财政制度基本建立。

这是我们的路线图和时间表，所以大家要记住两个时间节点，一个是2016年，一个是2020年，是我们这项改革非常重要的时间节点。

最后一点，我也非常荣幸的来跟大家分享一些新的改革动向，就是我们十八届四中全会，将在今年的10月份召开。刚才也说了，我们财政职能当中有四大职能，但是全面深化财税体制改革主要聚焦的是其中的一大职能，接下来还有三大职能，我们要跟社会的其他各个方面协同发力、共同推进。

相应的十八届四中全会所确定的一些改革的目标、所确定的一些改革重点，也就成为我们协同发力、共同努力的这样一个重要的基础和交叉面。我们在这里简单的来看一下我们面对的十八届四中全会将有哪些重要的问题和影响。