北京市人民代表大会常务委员会工作报告（2）

二、关于立法工作

一年来，常委会共审议法规8项。其中，表决通过了人口与计划生育条例修正案、动物防疫条例、轨道交通运营安全条例和控制吸烟条例；三次审议了居家养老服务条例；两次审议了城镇基本住房保障条例；一次审议了建设工程质量管理条例和水土保持条例。此外，对行政程序条例和物业服务条例开展法规预案研究；对修订实施工会法办法、养犬管理规定、旅游管理条例、公园条例，制定房屋租赁管理条例、气象灾害防治条例开展立项论证；对精神卫生条例开展立法后评估。在立法工作中，常委会适应新的形势，坚持民主意识、法治思维和改革精神，着力解决立法的公正性、针对性和有效性。

（一）贯彻以民为本、立法为民的立法理念

针对立法工作中存在的行政化、部门化问题，常委会明确提出，立法必须坚持宪法精神，对于公民，立法就要保障权利，同时确定义务；对于国家机关，立法就要明确责任，同时规范权力。制定城镇基本住房保障条例，是为了保障公民基本住房的权利，确定政府向公民提供基本住房保障的责任。制定居家养老服务条例，是为了满足居住在家老年人的社会化服务需求，确定政府提供基本公共服务和培育社会化服务的责任。开展行政程序条例的预案研究，是为了保证政府依法行政，推进法治政府建设。

（二）发挥立法对改革的引领和推动作用

面对全面深化改革的任务，常委会注重立法决策与改革决策的协调统一，努力使立法适应改革，使改革于法有据。

基本住房保障是人民群众安居乐业的基本需求和基本权利。多年来本市建设了大量带有保障成分的商品房，有效解决了大量居民的住房问题，但基本住房保障制度尚未健全。为此，常委会根据代表在市十四届人大二次会议上提出的法规案，启动了城镇基本住房保障条例立法工作。在市委统一领导下，常委会与市政府密切协同，从保障公民基本居住权利出发，围绕建立健全城镇居民基本住房保障制度，对相关的法理基础、保障对象、保障标准、保障方式、退出机制、政府职责、家庭义务等问题进行了广泛调研和反复论证。通过各方意见的充分沟通和利益的充分博弈，逐步形成了基本共识，取得了基本住房保障制度改革的重要突破，理清了政策性商品房和保障性基本住房的界限，创造性提出了租赁型保障房和合作型保障房两种基本住房保障方式，并结合办理代表相关议案运用于保障房建设和配置的实践中。这项法规已经过两次常委会审议，法规草案基本成熟。考虑到国务院正在制定相关行政法规，本市正在进行住房保障改革试点，为更好地与国家立法衔接、进一步总结实践经验，条例拟在今年继续审议。

制定建设工程质量管理条例，常委会在立项论证报告和一审中都强调，保证建设工程质量，关键是规范建设工程市场秩序，改革工程招投标制度和程序，使质量成为标的核心，明确中标者对工程质量的责任及追责机制，解决工程层层转包而质量责任断层的问题。

（三）完善立法工作体制

坚持党对立法工作的领导，是搞好立法工作的根本保证。在全面深化改革、全面推进依法治国的新形势下，市委一手抓改革，一手抓立法，切实加强了对立法工作的领导。2014年，市委专题会议、市委常委会多次研究立法工作，对各项法规涉及的重要问题和立法工作中遇到的突出矛盾及时提出指导意见，统筹协调解决，保证了立法工作的正确方向和顺利进展。

常委会发挥在立法工作中的主导作用，加强与市政府的密切沟通。市政府加强了法规议案起草和提请审议工作的整体统筹。制定城镇基本住房保障条例，成立了由常委会副主任担任组长、常委会和市政府及有关部门负责人共同参与的立法领导小组，先后组织召开3次立法领导小组会议和11次立法工作协调会，对立法重点、主要制度设计和立法工作安排进行研究和协调。制定居家养老服务条例，常委会和市政府共同组成立法领导小组，由市人大内务司法委员会牵头组织有关部门进行法规的起草。在行政程序条例、物业服务条例法规预案研究中，常委会与市政府共同成立工作组，指导法规预案的研究和起草工作。

（四）推进科学立法和民主立法

科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的本质在于为了人民、依靠人民。常委会遵循科学立法、民主立法的要求，着力提高立法质量。

一是完善立法规程和机制。确立了立法周期的概念，细化立法工作的环节，将法规的预案研究、立项论证、调研起草、审议修改、民主参与、专家咨询、立法后评估等环节有机链接起来。同时，通过法规预案研究，引入第三方参与立法。如行政程序条例预案是由中国政法大学法治政府研究院完成的，物业服务条例预案是由北京市律师协会完成的。二是扩大代表和人民群众对立法工作的参与。将讨论城镇基本住房保障条例和居家养老服务条例草案，作为代表年中活动的重要内容，472位代表参与了讨论。本次大会前，组织市人大代表就居家养老服务条例草案广泛征求区县人大代表和人民群众的意见。三是引导利益的博弈和整合。针对利益主体多元化和诉求多样化的情况，常委会在立法工作中注意了解法规各相关主体的意见，增强信息的全面性和对称性。制定居家养老服务条例，既听取服务需求方的意见，又听取服务供给方的意见；既听取政府有关部门和社区居民委员会的意见，又听取养老服务企业和社会组织的意见。制定城镇基本住房保障条例，针对保障房提供方式和基本保障住房是否应具有产权等焦点，采取电话调查询问和开座谈会的方式，直接听取了110位保障房轮候家庭群众的意见。四是推进立法协商工作。市委决定对控制吸烟条例等3项法规草案在市政协进行立法协商。市政协召开了各界别及专家组座谈会32次，提出立法建议596条，市人大常委会进行了认真研究和吸纳。