预算法保驾护航 预算外资金或终结

长达60年的“预算外资金”，或在2012年成为历史。

“去年因为各省市有所不同，有些做到了全部纳入，有些还没有。但今年全国范围都将要求做到全部纳入。这意味着全部财政收支都将纳入预算盘子中，预算外资金正式成为历史。这是历史上的第一次。”财税系统有关人士对《财经国家周刊》记者说。

一直以来，对于预算改革的重点，都围绕在解决三大问题上：预算管理的统一完整性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性。而预算报告的编纂，则与实现第一个目标——预算管理的统一完整性息息相关。

“中国的政府预算完整性问题围绕着两个方面，一是现有政府收支未能全部纳入政府预算；二是并非所有已经纳入预算的政府收支都受到了同样严格的预算管理与控制。所以从十六届三中全会即提出要进行‘全口径政府收支预算管理’。”中国社科院学部委员、社科院财经战略研究院院长高培勇说。

财政部在2010年中旬，曾下发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，决定从2011年1月1日起，把按预算外资金管理的收入（不含教育收费），全部纳入预算管理。

与此同时，修改中的《预算法》也将在立法层面为这一改革保驾护航。2011年11月16日，国务院常务会议已讨论并原则通过预算法修正案（草案）。12月底的十一届人大第二十四次会议上，对自1994年起施行17年的预算法进行了第一次修正。其中确定的原则就是实现预算的完整性、公开、透明，全部财政收支纳入是实现完整性的重要一步。

告别“预算外”？

预算外资金，相对于预算内资金，是在国家和政府财政预算之外而存在的收支资金。

在发达经济体，预算外资金是一个不存在的概念，因为政府的所有收支都将被纳入政府的预算管理。而中国的“预算外资金”这一概念始于上世纪50年代，最初是作为预算收入的补充形式存在。

“预算外资金是中国一个特殊国情，那个时候是有其合理性的。”北京大学法学院教授、北京大学财税法研究中心主任刘剑文在接受《财经国家周刊》记者采访时表示。

但随着经济体制改革的深化，预算外资金从上世纪80年代起迅猛增加，渐有与预算内资金并驾齐驱之势。

根据1996年财政部发布的《预算外资金管理实施办法》，对“预算外资金”定义为国家机关、事业单位等为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。

这些预算外资金，由于曾在经济运行中发挥过正面功效，如在改革初期满足了地方之于发展灵活性的需求，包括为地方公共品供给提供资金等，因而在一定时期内被容忍乃至肯定。随着改革的深入，游离于人大和公众监管视野之外的预算外资金，渐有成为决策随意性、盲目上计划、私设“小金库”及滋生腐败的一个根源。

并且，预算外资金占全部政府收支的比重越来越大。据北京大学中国经济研究中心的平新乔教授统计，1995年到1999年的预算外膨胀主要源自于税费，1999年后则主要来自地方政府的土地财政收入。

以2009为例，当年财政部公布的财政收入为68476.9亿元，但根据官方及学界的测算，当年全口径政府收入达到114885.04亿元，相差的4.6万亿元便是预算外收入，其中包括16116亿元社会保险金、15910.2亿元土地出让金收入等非税收入。

与此相对应的，是各级政府对预算外资金逐年的规范和管理。从上个世纪90年代起，全国就开始实行预算外收支两条线改革，开始编报预算外资金收支情况。

各级政府的这一改革呈现出快慢不一的步伐。2011年预算外资金全部纳入预算只做到中央一级以及部分省级。在市县等基层政府中，包括广州市等地，预算外资金收支仍然编制在2011年预算报告之中。

“2012年，各省市各级政府将全面取消预算外资金。这是2012年预算改革的重点所在。”上述财税系统有关人士对《财经国家周刊》记者说。