农地问题：不在所有制而在二元制 （2）

“城”与“乡”的二元制是中国农地问题产生的根源

上述土地所有制的实例表明，中国农地问题不在所有制。引发一系列社会经济问题的根本原因主要在于城乡二元结构的土地管理制度设计。

一是城乡两种土地公有制权利不平等。农村集体土地和城市国有土地都是公有制性质，但二者处于完全不平等的地位，国有土地享有比集体土地更多的权利，城乡土地市场被人为地隔离，形成国有土地市场和集体土地市场界限分明的两套市场体系。

二是政府垄断土地市场，土地的产权交易无法按经济规律进行。我国《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，国有土地与集体土地的最大的权利差异表现在使用权上，集体土地想进入市场必须通过国家的征用方式转变为国有土地后，再由政府划拨、出让及招拍挂给用地单位，在此过程中，政府或以行政手段低进高出，或以公益性为名行经营之实，从中获取巨额差价收益，农村集体土地的非农化利用的产权交易难以按市场经济规律进行。

三是征地补偿标准低，农民土地财产权受到严重侵害。由于征地具有强制性，补偿标准由政府制定，征地补偿标准偏低且征地后的土地增值红利不予分享是普遍现象。在征地过程中，多数地方政府仅仅留给农民较低的实际补偿金额。据有关专家测算，农民的补偿金额仅占土地收益的5%～10%，村级集体占25%～30%，政府占60%～70%。政府在完全掌控着土地进入非农建设使用的进出阀门，低价征地，高价出让的土地差价，成为地方政府土地财政的主要来源。这种土地价格“剪刀差”对农村集体土地所有者的利益损害非常严重。

四是不完整的土地财产权限制了农民市民化。我国土地制度体现了国家和乡村集体之间的土地所有权分割，但却没有明确界定出集体和农户之间的权利边界，二者之间土地的财产权益边界处于模糊状态。例如农民一旦退出集体经济组织，就无法获取属于自身的那部分土地财产价值的权利。这种制度设计使得大批转移在外的农民既不愿放弃承包土地，也不能有效地处置住房和宅基地，往往形成劳务输出地区的耕地粗放经营，大量的住房空闲。有人形容这种现象为“两只老鼠”，农民把家里的房子留给老鼠住，到城里租住只有老鼠才住的房子。“两栖型”人口流动造成国家实际上要为之配置两套土地资源，因而形成对稀缺土地资源的浪费。

五是城乡社保的差异使农民难以完成角色转换。在农地征用过程中，一些农民失去了作为生存保障的土地，却又无法享受与城市居民同等的社会保障权利。这使得失地农民成为既有别于一般农民，又不同于城市居民的边缘群体。同时，由于目前对农民补偿方式简单，对失地农民技能培训和就业扶持不够，在从村民向市民的身份转换过程中，隔行如隔山，从务农到务工的职业转换难以完成，造成失地农民难以顺利就业创业。

六是土地市场化水平低，导致不法行为见缝就钻。政府对土地市场的垄断使我国土地市场化水平远远低于劳动力、资金、生产生活资料等生产要素市场化水平。集中体现为对农村集体建设用地中的乡镇村企业用地和农户宅基地的产权转移、流动、交易只加以种种限制，而缺乏合理的制度疏导，尤其是与信贷有关的抵押权。明规则缺失，潜规则便大行其道。例如尽管政府明令禁止城市居民购买“小产权房”，规定“小产权”房屋的买卖合同不受法律保护，但迄今仍屡禁不止，开发出售活动仍然普遍存在，甚至愈演愈烈。“以租代征”方式的农村集体耕地非农化使用现象，更是对这种“世界上最严格”的土地管理制度安排的挑战。

这些都说明，缺乏土地平等地位的城乡土地制度设计和相关政策运作机制已经失灵，启动统筹城乡一体化的土地制度改革势在必行。