农地问题：不在所有制而在二元制 （3）

城乡“同地同权、同地同价”是解决农地问题的良方

借鉴国内外成功经验，着力深化农村土地制度改革，破除城乡二元体制，加快构建城乡平等的一体化土地制度，实现城乡“同地同权、同地同价”，是解决因农村土地引发的一系列社会经济问题的关键。

一是赋予城乡土地平等的权利。党的十八届三中会会明确指出，“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，城乡两种土地公有制应该是两种平等的土地所有权制度，应赋予和保证两种所有制的土地享有参与工业化、城镇化的同等机会和权利。为此，在着力做好确权登记颁证工作的同时，健全农村集体土地权能，赋予其完整的产权，包括长久的占用权、使用权、收益权和处置权，还要逐步赋予发展权、典当权、地上权等土地权利，进而实现城乡“同地同权、同地同价”，构建城乡统一的土地产权结构。

二是建立农村集体土地使用权流转机制，使农地既能体现资源性，又能体现资产性和资本性。政府应按照十八届三中全会要求“建立城乡统一的建设用地市场”，集中力量做好土地集中利用的规划，实行严格的宏观调控和监管；引导各地建立区域性的统一、规范、公平的农地使用权流转市场；培育使用权交易过程中的中介服务机构；明确集体和农户之间的关系，确定使用权流转后的利益分配。以此提高农业现代化水平，促进农业增效、农民增收、农地增值。

三是将土地征用制度法制化。通过立法的方式严格控制征地范围，对于按照法律程序征收的土地要合理确定对被征地农民的补偿标准并妥善安置失地农民，切实保障被征地农民的合法权益。征地应予事前告知，征地价格、补偿条件及标准等都应通过协商议定。被征地人要求听证的，相关主管部门或征地部门应当组织听证，切实维护其知情权。

四是探索宅基地的家庭财产权利的实现形式。对有条件在城镇定居且有稳定收入的农户，通过与集体签订放弃承包地和宅基地的协议，取得由政府财政提供的法定劳动年龄结束后的养老金保障承诺，对宅基地价格进行测算，由政府以补贴方式支付给“农转非”家庭或发给“土地券”，用于城镇购房优惠。在政策上明确农户可用自己的宅基地进行抵押贷款，农转非户可将其宅基地及住房对原集体内的农户进行有偿转让。

五是积极探索在农地问题上“制度供给不足”的解决途径。比如“小产权”房的产生和发展实质上是农村集体土地产权所有者与国有土地产权所有者之间的经济利益博弈。从城乡统筹土地制度角度看是一种对二元结构的制度性挑战。凭什么农村的地变成城里的地就可以卖高价！从制度设置方面看，农村集体建设用地只可以农户或集体组织自用，不可以用于向社会公开出售的商品房开发。只有城市土地才具有这一功能。但就现实情况看，其土地来源只要不是违规、违法侵占耕地，而是通过土地开发整理转换集中或利用原有的乡镇企业用地等乡村建设用地，政府是否对已造成既成事实的“小产权”房，以征收土地占用税、房产交易税、对业主第二套住房征收物产税和限制买卖条件等方式予以认可。但是这种先斩后奏的方式必须遏制，且应立即刹住此风。

从法理上说，农地诸多问题的根源不在“公有”“私有”，而在“公权”“私权”。公权常常缺乏约束越过边界侵入私权。“公有”“私有”涉及的是经济体制特别是所有制问题，而“公权”“私权”涉及的则是行政和司法体制问题，二者是不同的两个范畴，不可混为一谈。农地问题的关键是公权力失控。一些人往往把公权滥用的问题统统归结为公有制上，把私权不受侵害的希望全部寄托于私有制上，这是认识上的误区。解决农地问题的根本不在于改变所有制，而在于规范公权力。公权是私权的让渡，私权是公权的源头。公民通过规范程序出让一部分权利形成公权用以管理社会、维持秩序、保障公平。不论公有、私有都是公权的保护对象。而私权的主体并非仅限私人个体，也可是私企、社会团体乃至国家（如国家不以公权身份参加民事活动的政府采购）。可见，“公有”“私有”都具有“私权”性质。私权以自由、平等、自治为准则，公权则以强制、服从为特征。要加强公权对私权的保护，一要以法制制约公权，二要用私权制衡公权。由此上溯到公权与私权的授于源头“公法”（宪法、刑法、行政法等）与“私法”（民法、商法等），都应作出相应的调整修订，打破城乡二元制度的思维模式，更具体更细化地把公权装进制度的笼子，使农民的各项土地权利得以真正落实。